กสทช. กับบทบาทการเป็น “ผู้จัดฮั้ว” ในการประมูลคลื่น 3G
โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
ทั้งนี้ จะมีการกำหนดปริมาณคลื่นความถี่ที่โอเปอเรเตอร์แต่ละรายจะสามารถประมูลได้ ไม่ให้เกิน 4 ชิ้นหรือ 20 MHz ซึ่งหมายความว่า โอเปอเรเตอร์ที่เข้าประมูลอาจได้คลื่น 20, 15, 10 หรือ 5 MHz แล้วแต่ผลการประมูล ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับแนวทางนี้นัก เพราะไม่แน่ใจว่า ลำพังความแตกต่างของปริมาณคลื่นที่ได้จะสามารถป้องกันการ “ฮั้ว” ซึ่งเป็นปัญหาที่พบบ่อยและสำคัญที่สุดในการประมูล แต่ก็พอยอมรับได้ หากมีการกำหนดราคาประมูลตั้งต้นที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ ซึ่งจะช่วยลดความเสียหายในกรณีที่มีการฮั้วกันเกิดขึ้น
นอกจากจะไม่ปรับราคาประมูลตั้งต้นให้สูงขึ้นแล้ว ในช่วงหลัง ท่าทีของ กสทช. โดยเฉพาะ ดร. เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ประธาน กทค. ก็กลับเปลี่ยนไปในทางตรงกันข้าม โดยมีแนวโน้มว่าจะลดปริมาณคลื่นสูงสุดที่โอเปอเรเตอร์แต่ละรายจะสามารถประมูลได้ให้เหลือไม่เกิน 15 MHz ท่าทีดังกล่าวสอดคล้องกับข้อเรียกร้องของกลุ่มโอเปอเรเตอร์ที่จะเข้าประมูล ซึ่งอ้างว่า ควรลดปริมาณคลื่นสูงสุดของแต่ละรายลงเหลือ 15 MHz เพื่อให้ทุกรายได้คลื่นเท่ากันคือ 15 MHz จะได้เกิดการแข่งขันอย่างเท่าเทียม และเพื่อป้องกันไม่ให้ราคาประมูลสูงเกินไปจนเป็นภาระแก่ผู้บริโภค
ผู้เขียนเห็นว่า หาก กสทช. ดำเนินการตามแนวทางดังกล่าว การประมูลที่จะมีขึ้นก็จะกลายเป็นเรื่องตลกระดับชาติทันที เพราะไม่มีประโยชน์ที่จะแบ่งคลื่นออกเป็นชิ้น ชิ้นละ 5 MHz เนื่องจากไม่ว่าจะแบ่งหรือไม่แบ่งอย่างไร ก็จะทำให้โอเปอเรเตอร์แต่ละรายได้คลื่นเท่ากันคือ รายละ 15 MHz อยู่ดี ที่สำคัญ จะเกิดการฮั้วกันในการประมูลค่อนข้างแน่นอน ซึ่งจะสร้างความเสียหายแก่ประชาชนทุกคนในฐานะผู้เสียภาษี เพราะราคาประมูลจะใกล้เคียงกับราคาตั้งต้น ทำให้รัฐมีรายได้จากการประมูลน้อยลงเมื่อเทียบกับการประมูลที่มีการแข่งขันอย่างแท้จริง
ความพยายามในการดำเนินการดังกล่าวของ กสทช. จะไม่ประสบความสำเร็จ หากประชาชนมีความเข้าใจที่ถูกต้องต่อข้อเท็จจริงที่สำคัญ 2 ประการ คือ การประมูลไม่สร้างภาระแก่ผู้บริโภค และราคาประมูลตั้งต้นที่ กสทช. กำหนดไว้ต่ำกว่าราคาที่ควรจะเป็นมาก
การประมูลไม่สร้างภาระแก่ผู้บริโภค
ในทางเศรษฐศาสตร์ เป็นที่ทราบกันดีว่า การประมูลคลื่นความถี่เพื่อมาใช้ให้บริการโทรคมนาคมจะไม่สร้างภาระแก่ผู้บริโภค เพราะราคาประมูลไม่ว่าจะสูงหรือต่ำ ก็จะไม่กระทบต่ออัตราค่าบริการของผู้บริโภค เนื่องจาก ค่าใช้จ่ายในการประมูลคลื่นความถี่เป็นส่วนที่หักจากกำไรส่วนเกิน (economic rent) ของผู้ประกอบการที่จะได้รับจากการใช้คลื่นความถี่ในการทำธุรกิจ ไม่ใช่เป็นต้นทุนที่จะสามารถผลักไปยังผู้บริโภคได้ ดังที่ผู้เขียนเคยอธิบายในบทความเรื่อง “จริงหรือ ถ้าค่าประมูลคลื่น 3G แพงแล้ว ผู้บริโภคจะเดือดร้อน?” (ผู้สนใจสามารถสืบค้นหาได้ในอินเทอร์เน็ต)
มีหลักฐานทางวิชาการมากมายที่ยืนยันว่า การประมูลไม่สร้างภาระแก่ผู้บริโภค ตัวอย่างเช่น การวิจัยของ Minsoo Park และคณะเมื่อปี 2010 ซึ่งศึกษาตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่ 3G ใน 21 ประเทศ ทั้งประเทศที่ใช้การประมูลคลื่น และประเทศที่ใช้แนวทางอื่นในการจัดสรรคลื่น การศึกษาดังกล่าวพบว่า ประเทศที่มีการประมูลคลื่นไม่ได้มีอัตราค่าบริการที่แพงกว่าประเทศที่ใช้แนวทางอื่นในการจัดสรรคลื่น นอกจากนี้ การประมูลยังไม่มีผลทำให้ผู้ประกอบการลงทุนวางโครงข่ายช้าลง และไม่มีผลในการลดการแข่งขันในตลาดจนเกิดการกระจุกตัวแต่อย่างใด การศึกษาดังกล่าวเป็นเพียงการศึกษาหนึ่งในหลายๆ ชิ้นที่ยืนยันซ้ำแล้วซ้ำอีกว่า การประมูลไม่ได้สร้างภาระแก่ผู้บริโภค ดังที่โอเปอเรเตอร์ในประเทศไทยพยายามทำให้เราเข้าใจผิด
สาเหตุสำคัญที่การประมูลไม่ทำให้อัตราค่าบริการของผู้บริโภคแพงขึ้น ก็เพราะปัจจัยที่กำหนดอัตราค่าบริการก็คือ ความสามารถในการจ่ายของผู้บริโภค (อุปสงค์) และสภาพการแข่งขันในตลาด (อุปทาน) โดยหากตลาดไม่มีการแข่งขัน ในขณะที่ผู้บริโภคมีกำลังจ่ายมาก แม้โอเปอเรเตอร์จะได้คลื่นความถี่มาฟรี ก็จะไม่ทำให้ค่าบริการลดลงแต่อย่างใด เพราะโอเปอเรเตอร์ย่อมจะเก็บค่าบริการที่ทำให้ตนมีกำไรมากที่สุดอยู่นั่นเอง
อนึ่ง มีนักวิชาการไทยบางคนที่อ้างว่า มีผลการศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม (behavioral economics) ที่ชี้ไปในทางตรงกันข้าม โดยให้เหตุผลที่สามารถสรุปเป็นขั้นๆ ดังนี้ หนึ่ง ราคาประมูลคลื่นเหมือนกับราคาบุฟเฟต์ที่ถูกกำหนดตายตัวและไม่สามารถเอาคืนได้ ไม่ว่าเราจะรับประทานอาหารมากหรือน้อย สอง บุฟเฟต์มักทำให้เรารับประทานอาหารมากขึ้นกว่าปรกติ สาม การรับประทานอาหารมากขึ้นเปรียบเหมือนการเก็บค่าบริการโทรศัพท์เพิ่มขึ้น ดังนั้น ราคาประมูลคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นก็อาจทำให้ค่าบริการเพิ่มขึ้นได้
การเปรียบเทียบดังกล่าวมีความผิดพลาดอย่างยิ่ง เพราะโอเปอเรเตอร์โทรศัพท์ 3G ต้องแข่งขันกันในตลาด จึงอยู่ภายใต้กฎอุปสงค์และอุปทานของตลาดดังกล่าวข้างต้น และไม่สามารถเก็บค่าบริการสูงสุดตามที่ต้องการได้ ในขณะที่ผู้รับประทานบุฟเฟต์ไม่ถูกควบคุมใดๆ จากอุปสงค์และอุปทานของตลาด จึงมักรับประทานมากเกินไป ข้อโต้แย้งที่ว่า การประมูลคลื่นจะสร้างภาระแก่ผู้บริโภคนั้น จึงไม่เป็นความจริง
ราคาประมูลตั้งต้นต่ำกว่าที่ควรจะเป็นมาก
ราคาประมูลตั้งต้นซึ่ง กสทช. กำหนดไว้ที่ชิ้นละ 4,500 ล้านบาทนั้น ต่ำกว่ามูลค่าจริงที่มีการประมาณการไว้มาก การศึกษาของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยซึ่งสำนักงาน กสทช. เป็นผู้ว่าจ้างเอง ชี้ว่า มูลค่าของคลื่นดังกล่าวอยู่ที่ประมาณ 6,440 ล้านบาท ราคาประมูลตั้งต้นของ กสทช. จึงต่ำกว่ามูลค่าที่ประเมินไว้ถึงร้อยละ 30 และจะยิ่งต่ำกว่าความเป็นจริงมากขึ้น หากเราคิดรวมเอาประโยชน์ที่โอเปอเรเตอร์จะได้รับจากการไม่ต้องจ่ายค่าสัมปทานให้รัฐเข้าไปด้วย ทั้งนี้ เฉพาะในปี 2011 ที่ผ่านมาปีเดียว ค่าสัมปทานดังกล่าวมีมูลค่าถึง 4.8 หมื่นล้านบาท ซึ่งหมายความว่า ลำพังการไม่ต้องจ่ายค่าสัมปทาน ก็แทบจะทำให้โอเปอเรเตอร์สามารถถอนทุนจากการประมูลคลื่นได้ภายในปีเดียว ราคาประมูลตั้งต้นที่ กสทช. กำหนดไว้จึงต่ำแสนต่ำ
ราคาประมูลตั้งต้นที่ต่ำดังกล่าวจะไม่เป็นปัญหาแต่อย่างใด หากในการประมูลที่จะมีขึ้น มีการแข่งขันอย่างเต็มที่ระหว่างโอเปอเรเตอร์ เพราะราคาที่ประมูลได้จะขยับขึ้นไปเองตามการแข่งขัน ทั้งนี้ เหตุผลที่อาจจะพอทำให้มีการแข่งขันในการประมูลในสภาพที่มีการออกใบอนุญาต 3 ใบให้แก่โอเปอเรเตอร์ 3 รายก็คือ แต่ละรายอาจได้คลื่นความถี่ไม่เท่ากันนั่นเอง
ดังนั้น หาก กสทช. ลดปริมาณคลื่นสูงสุดที่โอเปอเรเตอร์แต่ละรายจะสามารถประมูลได้ลงเหลือ 15 MHz การประมูลที่จะเกิดขึ้น ก็แทบจะไม่มีเรื่องที่ต้องแข่งขันกันอีกเลย เพราะโอเปอเรเตอร์แต่ละรายต่างจะได้คลื่นไปเท่ากันคือ 15 MHz เหลือเพียงเรื่องเดียวเท่านั้นที่อาจทำให้มีการแข่งขันกันได้บ้างก็คือ ย่านความถี่ที่โอเปอเรเตอร์แต่ละรายได้รับจะแตกต่างกัน แต่ก็เป็นเรื่องที่สำคัญน้อยกว่าปริมาณคลื่นความถี่มาก เพราะย่านความถี่ทั้งหมดล้วนอยู่ใกล้กันมาก
ลำพังต่อให้มีการออกแบบประมูลที่ดี โอเปอเรเตอร์ก็ยังพยายามจะฮั้วกันอยู่ แต่ความพยายามฮั้วกันก็มีความเสี่ยงคือ อาจจะมีบางราย “เบี้ยว” หันไปประมูลคลื่นให้ได้ปริมาณ 20 MHz เพื่อให้ตนได้เปรียบคู่แข่ง จนทำให้ ”ฮั้วแตก” ซึ่งทำให้ทุกรายต้องจ่ายค่าประมูลสูงขึ้น ผู้เขียนจึงไม่แปลกใจที่โอเปอเรเตอร์ทั้งสามรายจะพร้อมใจกันเรียกร้องให้ กสทช. ลดปริมาณคลื่นสูงสุดที่แต่ละรายจะประมูลได้ให้เหลือเพียง 15 MHz หาก กสทช. ทำตามข้อเรียกร้องดังกล่าว กสทช. ก็จะมีบทบาทเป็นเสมือน “ผู้จัดฮั้ว” (cartel leader) ให้แก่โอเปอเรเตอร์ทั้งสาม โดยเป็นผู้รับประกันว่า จะไม่มีการ “เบี้ยว” กัน เพราะแทบจะไม่มีอะไรเหลือให้แข่งขันกันในการประมูล
ผู้เขียนจึงอยากเตือนให้ กสทช. เลิกแนวคิดที่จะดำเนินการดังกล่าวเสีย เพราะจะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใดๆ ต่อประชาชนทั้งในฐานะผู้บริโภค และผู้เสียภาษีเลย แต่จะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้โอเปอเรเตอร์อย่างโจ่งแจ้ง ที่สำคัญ กสทช. เองก็จะเข้าข่ายผิดกฎหมายว่าด้วยการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ และกฎหมายอื่นๆ ซึ่งอาจนำไปสู่การถูกดำเนินคดีอาญา หรือถูกประชาชนเข้าชื่อกันเพื่อยื่นให้วุฒิสภาถอดถอนจากตำแหน่งได้
จึงขอเตือนมาด้วยความหวังดีว่า อย่าทำเช่นนั้นเลย