ข้อตกลงปารีส: สู่แสงสว่างหรือทางตัน?

เมื่อต้นเดือนธันวาคม พ.ศ.2558 ตัวแทนภาครัฐ องค์กรภาคเอกชน และประชาชนทั่วทุกมุมโลกต่างเดินทางมากรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส กันอย่างคึกคัก เพื่อจับตาผลลัพธ์การประชุม COP21 พร้อมกับร่วมพูดคุยแลกเปลี่ยนกันในเวทีประชาชน และแสดงพลังรณรงค์สร้างความตระหนักเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

COP หรือ Conference of the Parties คือการประชุมสุดยอดผู้นำในประเด็นด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยองค์การสหประชาชาติ การประชุมครั้งแรกจัดขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2538 ณ กรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี อย่างไรก็ดี การประชุม 20 ครั้งที่ผ่านมายังขาดผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม เว้นแต่พิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) ซึ่งถูกมองว่าล้มเหลวในแง่การลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ หลายคนจึงคาดหวังกับการประชุม COP 21 ที่กรุงปารีส ซึ่งเปรียบเสมือนปราการด่านสุดท้ายก่อนที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะมีความรุนแรงจนยากจะฟื้นฟูให้กลับมาดังเดิม

หลังจากการพูดคุยกันยาวนานนับสองสัปดาห์ ข้อตกลงปารีส (The Paris Agreement) ก็ได้ข้อสรุปที่ฝ่ายการเมือง เช่น ประธานาธิบดีฝรั่งเศส ฟรองซัวส์ ออลล็องด์ กล่าวว่า "เปรียบเสมือนก้าวที่ยิ่งใหญ่ของมนุษยชาติ" ในขณะที่องค์กรภาคเอกชน และนักวิชาการหลายคนยังคงมองว่าผลลัพธ์ดังกล่าว "น่าผิดหวัง และไม่ต่างจากการหลอกลวง"

แต่ก่อนที่จะเล่าถึงผลลัพธ์การประชุมที่กรุงปารีส ผู้เขียนขออธิบายคำศัพท์สำคัญที่เรียกว่า "เป้าหมายสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น" หรือ Intended Nationally Determined Contributions: INDCs ซึ่งเป็น "การบ้าน" จากการประชุม COP ครั้งที่ 19 ณ กรุงวอร์ซอ ประเทศโปแลนด์ ที่แต่ละประเทศจะต้องไปจัดทำแผนดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยสมัครใจ เพื่อส่งให้กับองค์การสหประชาชาติภายในไตรมาสแรกของต้นปี พ.ศ.2558 และจะใช้แผนการดังกล่าวสำหรับก้าวต่อไปในการประชุม COP21

INDCs ของแต่ละประเทศจะประกอบด้วยข้อมูลต่างๆ เช่น ระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ณ ปีฐาน ขอบเขต วิธีการคำนวณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก พร้อมกับอธิบายว่า INDCs ที่ส่งมามีความ "เหมาะสม" และแสดงถึง"ความมุ่งมั่น" อย่างไร รวมถึงจะช่วยสนับสนุนเป้าหมายในระดับโลกได้อย่างไร โดยก่อนการประชุม ณ กรุงปารีส 188 ประเทศ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์กว่าร้อยละ 90 ของทั้งโลก ได้ส่ง INDCs ให้กับองค์การสหประชาชาติ

สังเกตได้ว่า ในการต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ องค์การสหประชาชาติได้ปรับมาใช้กลยุทธ์ "ล่างขึ้นบน" และให้มีการตรวจสอบกันเอง โดยมีแนวทางการเปิดเผยข้อมูลและการจัดทำรายงานจากหน่วยงานกลาง เพื่อเปิดโอกาสให้ทุกประเทศมีส่วนร่วมตามระดับศักยภาพของตนเอง ซึ่งแตกต่างจากพิธีสารเกียวโตที่กำหนดระเบียบในลักษณะ "บนลงล่าง" และบังคับใช้ในลักษณะข้อผูกพันทางกฎหมายต่อประเทศพัฒนาแล้ว ทำให้ประเทศที่ลงนามมีไม่มากนัก ในขณะที่ข้อตกลงปารีสมีประเทศลงมติเห็นชอบจำนวนมาก รวมถึงสหรัฐอเมริกา รัสเซีย และแม้แต่กลุ่มประเทศส่งออกน้ำมันหรือโอเปก

ข้อตกลงปารีส – แสงสว่างแห่งความหวัง ?

ข้อตกลงปารีสได้รับการตอบรับอย่างดียิ่งทั้งจากนักการเมือง ผู้นำทางศาสนา และนักธุรกิจว่าเปรียบเสมือน "ก้าวสำคัญของมนุษยชาติ" และ "ประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของการต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ" เนื่องจากเป็นข้อตกลงที่เกือบ 200 ประเทศร่วมลงนามหลังจากถกเถียงกันมานานร่วม 20 ปี

ข้อความสำคัญที่สะท้อนความมุ่งมั่นของเหล่าผู้นำจากทั่วโลกคือเป้าหมายที่จะไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มสูงขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียสจากช่วงก่อนยุคอุตสาหกรรม และจะพยายามป้องกันไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มสูงขึ้นเกิน 1.5 องศาเซลเซียส เพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตัวเลขที่ลดลง 0.5 องศาเซลเซียสอาจดูไม่มาก แต่หลักฐานทางวิทยาศาสตร์หลายชิ้นอธิบายว่า การเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิ 2 องศาเซลเซียสอาจส่งผลกระทบต่อมนุษยชาติอย่างรุนแรง เช่น ระดับน้ำทะเลที่เพิ่มขึ้นจะจมกลุ่มประเทศหมู่เกาะและชายฝั่งบางส่วนของโลก และอุณหภูมิที่เพิ่มขึ้นอาจทำลายพื้นที่การเกษตรของกลุ่มประเทศในทวีปแอฟริกาที่ตั้งอยู่ทางตอนใต้ของทะเลทรายซาฮารา (Sub-Saharan Africa)

นอกจากนี้ ในข้อตกลงปารีสยังระบุเป้าหมายระยะยาวอีกสองเป้าหมาย คือ 

• บรรลุระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงสุดในระดับโลก (peak global greenhouse gas emissions) โดยเร็วที่สุด ซึ่งหากผ่านระดับสูงสุดดังกล่าว การปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลกก็จะลดลง
• บรรลุสมดุลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมของมนุษย์ (balance between anthropogenic emissions sources and sinks) นับจากปี ค.ศ.2050 กล่าวคือกิจกรรมของมนุษย์จะมีผลรวมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ อย่างไรก็ดี ข้อความดังกล่าวยังสามารถตีความได้หลากหลาย และนักวิชาการหลายคนก็ตั้งข้อสังเกตว่าทำไมเลือกใช้คำว่า "balance" แทนคำว่า "carbon neutral" ซึ่งเป็นที่แพร่หลายมากกว่า นักวิชาการหลายคนแสดงความเห็นว่า คำว่า "balance" ค่อนข้างเปิดกว้างในการตีความ

กลไกสำคัญที่หลายคนมองว่าเป็นจุดเปลี่ยนคือระบบทบทวน "แผนสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น" (Nationally Determined Contributions: NDCs) ทุกๆ 5 ปี ซึ่งจะมีการดำเนินการ 2 ขั้นตอน คือ ประเมินความก้าวหน้าร่วมกันในระดับโลก เพื่อให้บรรลุเป้าหมายระยะยาวตามที่ระบุไว้ในข้อตกลงปารีส โดยกระบวนการดังกล่าวจะเกิดขึ้นในปี ค.ศ.2023 และจากผลลัพธ์การประเมินในขั้นตอนที่หนึ่ง แต่ละประเทศจะต้องส่งแผน NDCs ฉบับใหม่ ที่ได้รับการปรับปรุงให้สอดคล้องกับเทคโนโลยี ณ ขณะนั้น

ส่วนในด้านการวัดผลและการเปิดเผยข้อมูลนั้น ในข้อตกลงปารีสระบุว่าให้ใช้วิธีการของคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลที่ว่าด้วยเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC) เพื่อวัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ลดลง โดยข้อกำหนดจะมีความยืดหยุ่นตามศักยภาพที่แตกต่างของแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ทุกประเทศจะต้องส่งรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและความก้าวหน้าตามแผน NDCs ทุกๆ 2 ปี

ส่วนประเด็นที่ร้อนแรงที่สุดในโต๊ะประชุม COP21 อย่างประเด็นด้านการเงินก็นับว่าประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง โดยในข้อตกลงปารีสระบุให้กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วมอบเงินสำหรับลดความเสี่ยงและเพิ่มโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแก่ประเทศกำลังพัฒนาตามข้อผูกพันเดิมคือ หนึ่งแสนล้านดอลลาร์สหรัฐภายในปี ค.ศ.2025 และหลังจากปีดังกล่าว ที่ประชุม COP ต้องมีการพูดคุยเพื่อเพิ่มยอดเงินช่วยเหลือโดยยึดหนึ่งแสนล้านดอลลาร์สหรัฐเป็นจำนวนเงินขั้นต่ำ

ข้อตกลงปารีสนับว่าเป็นก้าวสำคัญในการแก้ไขข้อขัดแย้งที่เกิดขึ้นตลอด 20 ปีที่ผ่านมาได้หลายประเด็น จึงไม่น่าแปลกใจที่ข้อตกลงดังกล่าวจะได้รับเสียงสรรเสริญมากมายโดยเฉพาะในหมู่นักการเมือง ผู้บริหารระดับสูง และผู้มีชื่อเสียงในสังคม

แต่กลุ่มนักวิชาการ องค์กรไม่แสวงหากำไรด้านสิ่งแวดล้อม และเหล่านักรณรงค์กลับเห็นตรงกันข้าม

ข้อตกลงปารีส – ก้าวแรกสู่ทางตัน?

"ข้อตกลงปารีสคือการหลอกลวง เป็นแค่ของปลอม มันเป็นเรื่องไร้สาระที่พวกเขาจะบอกเราว่า ‘เราตั้งเป้าไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียส และจะพยายามมากขึ้นทุกๆ 5 ปี’ สิ่งเหล่านี้เป็นแค่ลมปาก ไม่ได้นำไปสู่การกระทำจริง เป็นแค่คำสัญญาลอยๆ” เจมส์ แฮนเซน (James Hansen) อดีตนักวิทยาศาสตร์ประจำองค์การนาซ่า ผู้เปรียบเสมือนบิดาด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศให้สัมภาษณ์สื่อ The Guardian

องค์กรระหว่างประเทศที่ทำงานด้านสิ่งแวดล้อม แรงงาน และสังคมได้รวบรวมและสรุปมาตรวัดภาคประชาชน (The people’s test) 4 ข้อสำหรับการประชุม COP21 ไว้ดังนี้

1) นำไปสู่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างเร่งด่วน ซึ่งเป็นไปในทิศทางเดียวกับเป้าหมายระยะยาวภายใต้ข้อจำกัดทางเทคโนโลยีและเงินทุน ปรับระบบเชื้อเพลิงสกปรกสู่พลังงานสะอาด เริ่มก้าวแรกของการสิ้นสุดยุคเชื้อเพลิงฟอสซิล
2) สนับสนุนทรัพยากรที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านอย่างเพียงพอ เช่น เงินทุน และเทคโนโลยี โดยเฉพาะในประเทศที่เสี่ยงต่อการได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และประเทศที่ยากจน
3) สนับสนุนการปรับเปลี่ยนสู่ระบบใหม่มากขึ้น สร้างกลไกที่จะให้เงินชดเชยแก่ความเสียหายที่ไม่สามารถป้องกันได้ รวมถึงสร้างความมั่นคงแก่งานและความเป็นอยู่ของแรงงานเพื่อการเปลี่ยนผ่านอย่างยุติธรรม (Just Transition)
4) มุ่งเน้นการหาทางออกที่มีประสิทธิภาพมากกว่าแนวทางที่จะไม่สามารถสร้างผลลัพธ์อย่างแท้จริง เช่น ตลาดคาร์บอน หรือวิศวกรรมโลก (geoengineering)

นิตยสาร New Internationalist นำมาตรวัดดังกล่าวไปประเมินข้อตกลงปารีส และได้ข้อสรุปว่าข้อตกลงปารีสนับเป็น "ความล้มเหลวระดับโลก" เนื่องจากไม่สามารถตอบสนองความต้องการทั้ง 4 ข้อขององค์กรภาคประชาสังคมได้เลย

นักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญ และกลุ่มนักกิจกรรมเพื่อสิ่งแวดล้อม ต่างมองว่าข้อตกลงปารีสเป็นเพียง "ก้าวเล็กๆ" เป็นคำสัญญาที่ขาดสภาพบังคับทางกฎหมายภายใต้กระบวนการตรวจสอบที่ "อะลุ่มอล่วย" ในขณะที่ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วนก่อนที่สภาพแวดล้อมโลกจะถึงจุดที่ไม่สามารถฟื้นฟูได้

พวกเขาตั้งข้อสังเกตว่าข้อตกลงปารีสมีเพียงเป้าหมาย แต่ขาดแผนการดำเนินการที่เป็นรูปธรรม การตั้งเป้าหมาย "จำกัดอุณหภูมิไม่ให้เพิ่มสูงขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียส และจะพยายามป้องกันไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มสูงขึ้นเกิน 1.5 องศาเซลเซียส" ขัดกับความเป็นจริงที่กลุ่มนักวิทยาศาสตร์สองกลุ่มจากประเทศเยอรมนี และอีกหนึ่งกลุ่มที่ร่วมกับ Massachusetts Institute of Technology ระบุว่า หากทุกประเทศดำเนินการตามแผน NDCs จะทำให้อุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้นราว 2.7 ถึง 3.5 องศาเซลเซียส แต่ในที่ประชุมกลับไม่มีการถกเถียงเพื่อปรับปรุงแผนที่แต่ละประเทศเสนอให้มีความเข้มข้นมากขึ้น

คริสตินา ฟิเกอเรส (Christiana Figueres) เลขาธิการบริหารกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) กล่าวถึงแผน NDCs ซึ่งเป็นการให้คำมั่นโดยสมัครใจของแต่ละประเทศว่า ตั้งอยู่บนฐาน "ประโยชน์ส่วนตน" โดยไม่มีเป้าหมายเพื่อปกป้องโลก เช่น แผนของประเทศจีนที่ใช้พลังงานสะอาดเพิ่มขึ้นเพื่อลดมลภาวะ ขณะที่กลไกปรับปรุงแผน NDCs ทุกๆ 5 ปี ถูกโจมตีว่าอาจทำให้หลายประเทศชะลอการลดก๊าซเรือนกระจก เพื่อแสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าในการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศจีน และการมีส่วนร่วมที่มากขึ้นในแผนครั้งต่อไป

หลายคนมองว่ากลุ่มประเทศพัฒนาแล้วยังมีส่วนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่เพียงพอตามหลักส่วนแบ่งที่ยุติธรรม (Fair Shares) เนื่องจากประเทศผู้ร่ำรวย เช่น สหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกา เป็นกลุ่มประเทศที่ใช้งบประมาณคาร์บอน (Carbon Budget) ในอดีตไปมากกว่ากลุ่มประเทศกำลังพัฒนา จึงควรมีส่วนในความรับผิดชอบที่มากกว่าด้วย อีกทั้งข้อตกลงปารีสยังระบุไว้อย่างชัดเจนว่า "ไม่อยู่บนพื้นฐานของความรับผิดหรือการชดเชยใดๆ" หมายความว่า กลุ่มประเทศผู้ร่ำรวยไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบหรือมอบเงินชดเชยให้ประเทศยากจนที่ประสบภัยจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วมีส่วนก่อขึ้น

การใช้ถ้อยคำกว้างๆ ในข้อตกลงปารีส เช่น "เทคโนโลยี" ถูกมองว่าเปิดช่องให้มีการแก้ปัญหาผิดทาง เช่น วิศวกรรมโลก (Geoengineering) ซึ่งหมายถึงการแทรกแซงระบบการทำงานของโลกเพื่อต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตัวอย่างเช่น แนวคิดที่จะฉีดละอองซัลเฟตบนชั้นบรรยากาศเพื่อลดอุณหภูมิโลก อีกทั้งข้อตกลงปารีสยังเปิดช่องให้มีการใช้ "ระบบถ่ายโอนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกระหว่างประเทศ" โดยระบบที่เรารู้จักกันดีก็เช่น การซื้อขายคาร์บอน ที่พิสูจน์แล้วว่าล้มเหลวและไม่สามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เว็บไซต์ climateparis.org แสดงความเห็นว่า การยินดีกับข้อตกลงปารีสคือการมองโลกในแง่ดีเกินไป ภายใต้สมมติฐานที่มองว่าทุกประเทศจะทำตามคำมั่นสัญญาที่ให้ไว้ แต่กว่าการดำเนินการตามแผน NDCs จะได้รับการตรวจสอบอย่างเข้มข้นก็ต้องรอเวลาอีกนับ 10 ปี และเมื่อถึงเวลานั้น เราอาจจะมาถึงจุดที่งบประมาณคาร์บอนที่เราสามารถใช้ได้เพื่อบรรลุเป้าหมายไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียสเหลือเพียงร้อยละ 25 และการบรรลุเป้าหมายดังกล่าวก็กลายเป็นเรื่องเป็นไปไม่ได้

จากทั้งสองแง่มุมจะเห็นว่า ข้อตกลงปารีสไม่ใช่ยาวิเศษที่สามารถแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแบบได้ผลชะงัด แต่ต้องอาศัยการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และภาคธุรกิจ ในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมคาร์บอนต่ำ รวมทั้งร่วมตรวจสอบการทำงานของภาครัฐตาม NDCs พร้อมกับเรียกร้องให้รัฐบาลเน้นการลงทุนในพลังงานสะอาด และเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำให้เข้มข้นกว่าที่ผ่านมา

หมายเหตุ: บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 ก.พ.2559 ในเว็บไซต์ของบริษัท ป่าสาละ จำกัด ซึ่งเป็นบริษัท "ปลูกธุรกิจที่ยั่งยืน" แห่งแรกในประเทศไทย http://www.salforest.com/blog/rapeepat/cop21-deal  

รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์ เป็นนักศึกษาปริญญาโททางการเงิน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ คลุกคลีอยู่ในวงการอนุรักษ์และสิ่งแวดล้อมมาหนึ่งปีหลังจบการศึกษาปริญญาตรี ใช้เวลาว่างในการอ่านเขียน เริ่มศึกษาเรื่องความยั่งยืนอย่างจริงจังหลังจากร่วมงานกับป่าสาละ ปัจจุบันเป็นนักศึกษาแลกเปลี่ยนอยู่ที่ Erasmus University ประเทศเนเธอร์แลนด์