บทเรียน "เซเปียนแตก" กับมาตรฐานความปลอดภัย "เขื่อน" ในอาเซียน

สาเหตุที่เขื่อนเซเปียนแตกเกิดจากปัจจัยใด?

มองโดยภาพรวมแล้ว การภิบัติของเขื่อนเกิดได้จากสาเหตุหลัก 3 ปัจจัย คือ ปัจจัยที่ 1 มีปริมาณน้ำมาก แล้วเขื่อนระบายน้ำไม่ทัน ทำให้เกิดการล้นสันเขื่อน ซึ่งเครื่องมือในการระบายน้ำอาจจะไม่พอ หรือมีท่อนไม้ ซากไม้ไปอุดตันทางระบายน้ำล้น จนทำให้ระบายน้ำไม่ทัน

ปัจจัยที่ 2 คือ การรั่วที่อาจเกิดการรั่วที่ตัวเขื่อน หรือรั่วบริเวณฐานรากเขื่อน ซึ่งปกติในการออกแบบเขื่อนจะมีกระบวนการในการป้องกันการรั่วในส่วนนี้อยู่แล้ว ทั้งการทำฟิลเตอร์หรือการอัดฉีดปูนบริเวณฐานราก

ปัจจัยที่ 3 คือ สโลปมีการสไลด์ เนื่องจากตัวสโลปอาจมีการก่อสร้างที่ไม่ดีพอ จนทำให้เกิดการสไลด์ที่ตัวสโลปเอง หรือฐานรากอาจมีปัญหา เนื่องจากดินหรือหินที่เป็นสโลปเกิดการยุบตัวไปได้

ภาพ : รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์

 

จากการสังเกตความเสียหายของเขื่อนย่อยเซเปียนแล้ว คาดว่าสันเขื่อนอาจจะรั่วก่อน แล้วค่อยยุบลงไป หรืออาจยุบตัวจากฐานรากก่อน โดยลักษณะการกัดเซาะ พอเกิดการยุบตัวแล้วจะเริ่มมีรอยแตก น้ำจะกัดเซาะจนเกิดการรั่วและขยายเป็นช่องใหญ่ หรืออาจยุบตัวแล้วน้ำเกิดรั่วจนดันให้สโลปสไลด์ ก็เป็นไปได้ รวมถึงการยุบตัวแล้วสันเขื่อนอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำ ก็ทำให้เกิดน้ำล้นข้ามสันเขื่อนได้

จากการศึกษาและประสบการณ์ที่ผ่านมา พบว่าจะต้องมีองค์ประกอบหลายอย่างเกิดขึ้นพร้อมกัน ไม่ใช่ว่าปัจจัยใดปัจจัยหนึ่งจะทำให้เกิดการแตกได้

ควรหยุดสร้างเขื่อน เสี่ยงอันตราย ?

เขื่อน คืออะไร เขื่อน คือเครื่องมือในการบริหารจัดการน้ำ เหมือนทุกวันนี้ ปัจจัยที่ 6 ของเรา ก็คือ รถ เมื่อชน เราก็มีประกันภัย

ตราบใดที่เราต้องการเขื่อนในการบริหารจัดการน้ำ ต้องการเขื่อนผลิตไฟฟ้า ตราบนั้นเราก็ทำให้ดี ไม่ใช่ไม่ดีแล้วเรายอมแพ้มัน ถ้าอย่างนั้นประเทศชาติก็จะไม่เจริญ แต่เราต้องทำมันให้ดีขึ้น รัดกุมมากขึ้น เคารพสิทธิมนุษยชนให้มากขึ้น

สิทธิมนุษยชนมองได้ 2 แบบ การสร้างเขื่อนแน่นอนจะต้องมีการย้ายถิ่นฐานคน มีโอกาสสูญเสีย อย่างน้อยคือการเสียที่อยู่อาศัย นั่นคือสิทธิมนุษยชนในพื้นที่ที่คนในพื้นที่ได้รับ

ภาพ : ABC Laos news ສຳນັກຂ່າວເອບີຊີລາວ

 

ส่วนสิทธิมนุษยชนในประเด็นที่ 2 คือ คนที่จะได้ประโยชน์จากเขื่อนก็มีสิทธิเช่นเดียวกัน ทั้งประเทศชาติที่ต้องการไฟฟ้า ประเทศชาติที่ต้องการป้องกันน้ำท่วม พื้นที่ชลประทานหรือการเกษตรที่ต้องการน้ำในช่วงแล้ง ซึ่งหน้าที่ของหน่วยงานรัฐจะต้องควบคุมให้สิทธิทั้ง 2 แบบมีความสมดุลและลดโอกาสการสูญเสียให้น้อยที่สุด

ยกตัวอย่าง ในประเทศเมียนมา รัฐบาลปล่อยน้ำจากเขื่อนลงนาให้เกษตรกร เกษตรกรจ่ายเงินค่าน้ำ รวมทั้งพื้นที่ซึ่งเคยมีน้ำท่วมแล้วมีการสร้างเขื่อน คนที่อยู่ในพื้นที่จ่ายค่าเขื่อน ซึ่งถือเป็นตรรกะที่ตรงไปตรงมา

ขณะที่ในประเทศไทยมีการสร้างเขื่อนเพื่อการชลประทานและป้องกันน้ำท่วม ซึ่งผู้ที่เรียกร้องให้มีเขื่อน คือ เกษตรกร ดังนั้น รัฐบาล หน่วยงานรัฐ กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ำ กรมพัฒนาพลังงานทดแทนจึงจัดสร้างเขื่อน แต่มิติของเขื่อนเซเปียนเป็นมิติของกลุ่มทุน ซึ่งเป็นอีกเรื่องหนึ่ง โดยมิติส่วนนี้ต้องใช้โมเดลของสหรัฐอเมริกาหรือยุโรปซึ่งเอกชนสร้างจำนวนมาก เพื่อผลิตไฟฟ้า ขายไฟฟ้าให้รัฐบาล เก็บน้ำไว้ใช้เอง ส่วนนี้จะคล้ายคลึงกับ สปป.ลาว

สิ่งที่ทำได้ คือ เขื่อนควรมีประกันภัย เมื่อเกิดปัญหารัฐบาลจะจ่ายให้ เนื่องจากเป็นโครงการชลประทาน เป็นการช่วยเหลือประชาชนตั้งแต่ตอนแรก แต่ในทางกลับกัน ถ้าบอกว่าเขื่อนนี้เป็นเขื่อนเอกชน จะมีทำประกันไหม อย่างไรก็ตาม การทำประกันก็คือการผลักกันความเสียหายไปในส่วนอื่น ก็คือ ประกัน

สิ่งที่เราควรตระหนักให้ได้มากที่สุด คือประชาชน สปป.ลาว ไม่ควรมีใครเสียชีวิต

ภาพ : ABC Laos news ສຳນັກຂ່າວເອບີຊີລາວ

เดินหน้าสร้างเขื่อนเซเปียน-เซน้ำน้อยต่อ ?

การเดินหน้าต่อ จะต้องมีเงื่อนไข 2 อย่าง อย่างแรก คือ การซ่อมแซมเขื่อนไม่สามารถซ่อมเพียงเขื่อนนี้แห่งเดียว แต่จะต้องตรวจสอบเขื่อนย่อยอีก 4 แห่งในอ่างเก็บน้ำเซเปียน-เซน้ำน้อยด้วย เนื่องจากคาดว่ามีความสูง ประเภทของเขื่อน และมีการปรับปรุงฐานรากในลักษณะคล้ายคลึงกัน

ให้ลองนึกภาพง่ายๆ เหมือนซิงค์ล้างจาน เราอยากจะเก็บน้ำเพิ่มก็จะต้องเอาบางอย่างอุดรูระบายน้ำไว้ ซึ่งรูมีทั้งหมด 5 รู แต่มีรูหนึ่งที่อ่อนแอ นั่นคือ เขื่อนที่พัง ดังนั้น ถ้าจะศึกษาหรือแก้ไขจะต้องดูทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็น เขื่อน D ที่ต้องสร้างขึ้นมาใหม่ เขื่อนอื่นก็ต้องปรับปรุงและตรวจสอบ

ภาพ : รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์

 

อีกเงื่อนไขหนึ่ง คือ การเตือนภัยท้ายน้ำ ซึ่งเป็นส่วนที่สำคัญมากหากจะเดินหน้าสร้างเขื่อนต่อ เนื่องจากก่อนที่จะเก็บน้ำ ระบบเตือนภัยจะต้องพร้อม ทั้งส่วนที่เป็นฮาร์ดแวร์ เช่น หอกระจายข่าว หอสัญญาเตือนภัย ระบบการสื่อสาร และในส่วนของซอฟต์แวร์ คือ คนที่รับผิดชอบในการสื่อสาร ประสานงานในสภาวะฉุกเฉิน รวมถึงการทำแผนอพยพ ก็ต้องมีที่พักพิงที่ชัดเจน

ในประเทศไทยก็มีเขื่อนที่ทำประมาณนี้อยู่ อย่างเขื่อนแม่สรวย จ.เชียงราย ที่มีหอกระจายข่าว สัญญาณเตือนภัย ดังนั้น ถ้าจะการันตีได้ว่าเขื่อนแตกจะไม่มีผลกระทบต่อมนุษย์อีก ต้องเริ่มระบบทั้ง 2 อย่างนี้ไปพร้อมกัน

มาตรการเร่งด่วนสำหรับเขื่อนเซเปียน ?

เพราะว่าเขื่อนD แตกก่อน พอแตกไปเป็นช่อง น้ำก็ไหลออกอัตโนมัติ เข้าใจว่าเขื่อนเซเปียนหลักพยายามจะปล่อยน้ำออกให้มากที่สุด สถานการณ์ตอนนี้คือพยายามพร่องน้ำออกไปให้ได้มากที่สุด เพื่อความปลอดภัย

สปป.ลาวยังขาดมาตรฐานในการสร้างเขื่อนหรือไม่?

เราไม่สามารถวิจารณ์ระบบใน สปป.ลาวได้ แต่ สปป.ลาวอาจจะมีการทำประกันภัยเขื่อนและงานวิศวกรรมที่ดี มีมาตรฐาน มีการตรวจสอบที่ดีอยู่แล้ว แต่สิ่งที่จะขาดไปคือ การเตือนภัย ชัดมาก ซึ่งไม่แน่ใจว่าเป็นช่วงรอยต่อหรือไม่ คือเขื่อนนี้กำลังเก็บน้ำ ถ้ามองภาพโครงการ คือโครงการยังไม่เคยเปิดใช้งาน เพื่อที่จะผลิตไฟฟ้า ต้องเติมน้ำให้เต็มก่อนเปิดเพื่อผลิตไฟฟ้า แต่ในเชิงวิศวกรรมโครงสร้างเขื่อนครบแล้ว มีโรงไฟฟ้าแล้ว มีเขื่อนแล้ว เหลือแต่เติมน้ำให้เต็ม

เมื่อเริ่มเติมน้ำต้องคิดถึงการเตือนภัยทันที สถิติทั่วโลก เขื่อนพังในช่วง 1-5 ปีแรกมากที่สุด เพราะมีความแปรปรวน ความไม่แน่นอนระหว่างการก่อสร้าง แม้กระทั่งการเก็บน้ำครั้งแรก คือบางครั้งคนอาจจะไม่ได้คิดว่าโครงการเปิดแล้ว ระบบเตือนภัยต้องสมบูรณ์แล้ว

พื้นที่ทอง "แบตเตอรี่ออฟเอเชีย" เหมาะสร้างเขื่อน ?

หลักภูมิประเทศที่ราบสูง หรือภูเขาของ สปป.ลาว มีบริเวณเป็นร่อง หมายถึงเมื่อปล่อยน้ำไปทางไหน น้ำจะมาในร่องที่อยู่ตรงกลาง 

ทำไมลาวอยากเป็นแบตเตอรี่ออฟเอเชีย การสร้างเขื่อนพลังน้ำ สิ่งที่เราต้องการคือแรงดันน้ำเยอะๆ เพื่อที่จะไปปั่นระบาย ดังนั้นถ้ามีความต่างระดับ ตัวระบายกับตัวอ่าง ยิ่งเยอะยิ่งดี แต่ประเทศไทยเราไม่มีภูมิประเทศแบบนี้

 

สังเกตภูมิประเทศที่เป็นชั้นๆ ของสปป.ลาว ชั้นบนลงไปอีกชั้นนั้น เป็นขั้นบันได ถ้าสร้างเขื่อนด้านบน แล้วปล่อยน้ำให้เขื่อนถัดๆ มา หรือแม้ว่าจะทำเขื่อนด้านบน ทำอุโมงค์ข้างบน ปล่อยน้ำลงข้างล่าง อย่างเขื่อนเซเปียนที่มีความต่างระดับประมาณ 500 เมตร ถือว่าสูงมาก และจะสามารถผลิตไฟฟ้าได้จำนวนมาก โดยเท่าที่เคยดูแผนของ สปป.ลาว มีการสำรวจพื้นที่อย่างละเอียดว่าพื้นที่ไหนมีศักยภาพบ้าง ก็จะปล่อยสัมปทานให้ออกแบบก่อสร้าง ซึ่งอาจไม่ใช่เขื่อนที่ใหญ่เท่านี้ ก็ปล่อยให้ทำ

เซเปียนแตก - เซกะหม่านปล่อยน้ำ ส่อแววน้ำท่วมซ้ำซ้อน ?

เขื่อนเซเปียน-เซน้ำน้อย ของ สปป.ลาวและเขื่อนเซกะหม่าน ของเวียดนาม มีลักษณะคล้ายคลึงกับประเทศไทย จากนี้ไปมีการคาดการณ์ว่า พายุจะเข้า ดังนั้น ก่อนพายุจะเข้าต้องพร่องน้ำ แต่เป็นการพร่องน้ำในศักยภาพที่ลำน้ำหรือท้ายน้ำจะรับได้ สปป.ลาวกับเขื่อนแก่งกระจานคล้ายคลึงกัน อย่างวันที่มีน้ำไหลเข้าเขื่อนแก่งกระจานวันเดียว 150 ล้าน ลบ.ม. ที่ สปป.ลาวก็มีโอกาสเกิดขึ้นได้ เนื่องจากเป็นด่านหน้า ซึ่งเรื่องเขื่อนสิ่งที่กังวลที่สุด คือ ความปลอดภัย หากไม่ปล่อยน้ำ รอให้น้ำล้นอาจมีอันตรายมากกว่า

ประเทศไทย คนจะบ่นกันว่า เขื่อนปล่อยน้ำทำน้ำท่วม แต่น้ำท่วมแบบนี้ดีกว่า เห็นตัวอย่างแล้วจากเซเปียน การปล่อยน้ำคือการรักษาความปลอดภัยของเขื่อน ส่วนน้ำจะเจอกัน ทำให้ท่วมที่อื่นไหม ผมมองเรื่องเหตุผล ต้องมีการบริหารจัดการน้ำร่วมกัน อาจไม่ถึงขนาดว่า ฉันจะปล่อยเท่านี้ คุณจะปล่อยเท่านี้ ทุกคนมองความปลอดภัยของตนเองเป็นอันดับที่ 1 เพียงแต่ต้องบอกก่อน

เท่าที่ทราบเซกะหม่านแจ้งว่าจะปล่อยน้ำวันละ 400 ลบ.ม.วินาที นั่นหมายถึงว่า ใน 3 วัน เขื่อนที่เหลือที่เกี่ยวข้องต้องดูว่าจะบริหารจัดการน้ำอย่างไร ซึ่งคาดว่าอนาคตอาจมีเขื่อนเพิ่มหลายเขื่อน และทุกเขื่อนอาจต้องการจะปล่อยน้ำหมด เพราะมันจะล้นหมด ทำให้ต้องมีการบริหารจัดการ

การบริหารจัดการน้ำควรมีส่วนกลางดูแล ?

การบริหารจัดการน้ำที่ดี ภาพใหญ่ต้องยอมรับเรื่องผลประโยชน์ระหว่างกัน ขณะนี้มีคณะกรรมการลุ่มน้ำโขง หรือ MCR อยู่ก็ดีอยู่แล้ว

น่าจะไม่ใช่แค่ลุ่มน้ำโขง แต่มีลุ่มน้ำอื่นเกี่ยวข้องด้วย ผมอยากให้วิน-วิน ซิทูเอชั่น มันเกิดครับ ทำอย่างไรให้จีนสามารถเก็บน้ำ-ปล่อยน้ำได้ เมื่อเราเริ่มเจรจาโดยการตั้งกำแพงขึ้นมา หรือแนวคิดเชิงลบตั้งแต่แรก อันตรายนะ แต่ทำอย่างไรให้วิน-วิน ต้องเอาความต้องการของแต่ละฝ่ายมากองว่าใครต้องการอะไร สุดท้ายต้องเกิดระบบบริหารจัดการร่วมกัน

ทั้งนี้ การบริหารจัดการร่วมกัน มีรายละเอียดมาก เช่น หน่วยที่ใช้วัดการปล่อยน้ำ อัตราการไหลของน้ำ ไทย สปป.ลาว เมียนมา จีน ยังใช้หน่วยแตกต่างกัน เพราะฉะนั้น การบริหารจัดการร่วมกัน ไม่ใช่เรื่องง่ายอย่างที่คิด ลักษณะองค์ความรู้หรือใช้กฎหมายในการรักษาสิทธิมนุษยชนของแต่ละประเทศไม่เท่ากัน การเติบโตทางประวัติศาสตร์ไม่เท่ากัน อาจเหมือนเป็นเรื่องง่าย แต่หากลงรายละเอียดจะทราบว่ายาก แต่ละประเทศจะมีความกังวลไม่เหมือนกัน 

สถานการ์การบริหารจัดการน้ำในประเทศไทย?

สิ่งที่ไทยขาดและพยายามผลักดันเรื่องนี้ คือ เจ้าของเขื่อนดูแลเขื่อนเอง

ยกตัวอย่าง รถ ใครดูแลรถเรา เมื่อมีรถ มีกฎบังคับต้องตรวจสภาพ ต่อทะเบียน ทำประกัน จริงๆ ที่เราขาดคือ “Third party” คุณครูที่คอยถือไม้เรียวอยู่ ตอนนี้รถใครรถมัน รถฉันดีไม่ดีก็ซ่อมไป ไม่มีคนควบคุม ถ้าบอกว่านโยบายภาพใหญ่เขื่อนต้องปลอดภัยนะ ต้องมีคนถือไม้เรียว เราต้องมองอย่างนี้ครับ

 

เขื่อนในประเทศไทย เขื่อนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ คือเครื่องมือที่จะทำให้คนปลอดภัยและทำให้เศรษฐกิจเติบโต เรามีเครื่องมืออยู่แล้ว เราจะบริหารจัดการอย่างไร ให้มีคุณค่าสูงที่สุด

คำถามคือคนถือไม้เรียว ควรจะเป็นใคร

ใครควรถือไม้เรียว ล้อมกรอบเขื่อนในไทย ?

กฟผ. ท้องถิ่น กรมพัฒนาพลังงานและอนุรักษ์พลัง หาก สทนช.เป็นได้จะเป็นเรื่องที่ดี เนื่องจากเป็นการจัดการน้ำ ดูความปลอดภัยของเขื่อนในเชิงนโยบายด้วย

ถ้ามองภาพใหญ่เรื่องบริหารจัดการน้ำ ผมไว้ใจไม่ได้ เครื่องมือปลอดภัยหรือไม่ก็ลำบาก จริงๆใครก็ได้ที่อยู่ใต้สำนักนายกฯ ซึ่งตอนนี้คือ สทนช. เป็นไปได้มากที่สุดแล้ว หน่วยงานต่างๆ ผมพูดตรงๆ ที่เคยบ่นกันมาแต่ไหนแต่ไร ของบฯ มาทำ "อีเอพี" และ "อีพีพี" ขอไม่เคยได้  ไม่เหมือนการสร้างถนน เขื่อนขอเพื่อความปลอดภัย

ถอดบทเรียนเหตุการณ์เขื่อนเซเปียนแตก?

ขณะนี้สมาพันธุ์สมาคมวิศวกรรมแห่งอาเซียน กำลังหารือกันถึงการทำมติมาตรฐานการสร้างเขื่อนภายในปลายปีนี้ เนื่องจากพันธกิจหลักของอาเซียน คือ การให้มีสิทธิมนุษยชนเกิดขึ้นในอาเซียน และต้องเคารพสิทธิระหว่างประเทศหรือชาติสมาพันธ์ทั้งหมด ดังนั้น เหตุการณ์เขื่อนเซเปียน-เซน้ำน้อยแตกเป็นการละเมิดพันธกิจหลักของอาเซียน สมาพันธ์จึงต้องการทำข้อตกลงร่วมกันเกี่ยวกับมาตรฐานการเตือนภัยท้ายน้ำ

การเตือนภัยท้ายน้ำ เราพูดถึงการเซฟไลฟ์ การทำให้ประชาชนท้ายน้ำปลอดภัย แต่ไม่ได้มีการกำหนดสำหรับเขื่อนทุกขนาด แต่จะต้องทำการวิเคราะห์มาตรฐานที่จะต้องทำ

ภาพ : ABC Laos news ສຳນັກຂ່າວເອບີຊີລາວ

 

แต่การทำข้อตกลงไม่ใช่เรื่องง่ายและยังคาดการณ์ไม่ได้ว่าเมื่อทำข้อตกลงแล้วจะมีผู้ทำตามหรือไม่ ขณะนี้สิ่งที่ทำได้ คือ บอกความตั้งใจนี้ กับ 10 ประเทศอาเซียนรวมถึงหน่วยงานที่ปล่อยเงินกู้ได้ จุดนี้คือส่วนสำคัญ คือ คุมตั้งแต่ต้นทาง โดยต้องเข้าใจบริบทวิชาชีพ ถ้าหากปล่อยเงินกู้เป็นเอดีบี ยูเอ็น ยูเอ็นดีพี องค์กรระดับโลก รับรู้ข้อมูลว่าจะมีการสร้างเขื่อนใดบ้าง แต่หน่วยงานปล่อยเงินกู้ หน่วยงานอื่นอาจจะไม่เข้าใจในมติวิศวกรรมหรือมติเรื่องความปลอดภัย

ดังนั้นหน้าที่ในฐานะประธานคณะทำงานสมาพันธ์สมาคมวิศวกรรมอาเซียนคือ การให้ข้อมูลว่าควรจะทำอะไร ผมก็เลยมีข้อเดียวที่จะเสนอเขาในสิ้นปีนี้ว่า ขอเรื่องของการทำระบบเตือนภัยท้ายน้ำ เมื่อเป็นข้อตกลงเสร็จก็บอกไปยังหน่วยงานต้นทาง ที่เหลือแล้วแต่ จะทำหรือไม่ทำบังคับกันไม่ได้