คืนเงินให้ผู้ประกันตน

วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ปัญหาเร่งด่วนของแรงงานที่รัฐมนตรีกระทรวงแรงงานแทบทุกคนไม่อยากทำคือ การทำกองทุนประกันสังคมให้มีความรับผิดชอบต่อผู้ประกันตนและการทำให้กองทุนส่วนที่เป็นบำนาญชราภาพมีเสถียรภาพ ที่ไม่อยากทำ คงไม่ใช่เพราะมันยากเกินไป แต่เป็นเพราะมันไม่มีเหตุจูงใจใดๆ เลยทั้งสิ้น

ทำไมกองทุนประกันสังคม จึงขาดความรับผิดชอบต่อผู้ประกันตน

สาเหตุหลักๆ มาจากกฎหมายประกันสังคมนั่นเอง กฎหมายอนุญาตให้กองทุนตั้งอยู่ได้โดยไร้ประสิทธิภาพและไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบต่อผู้ประกันตน เนื้อหาหลักของกฎหมายที่เป็นปัญหาประกอบด้วย การให้กองทุนอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ และให้เลขาธิการ สปส. มาจากข้าราชการพลเรือน ในขณะเดียวกันก็ให้มีคณะกรรมการประกันสังคม ที่มีกรรมการมาจากผู้แทนนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐฝ่ายละ 5 คน ผู้แทนนายจ้างและลูกจ้างนั้นได้จากการที่เลขาธิการเสนอชื่อให้แก่รัฐมนตรีกระทรวงแรงงานแต่งตั้ง ดังนั้น ถ้าผู้แทนลูกจ้างและนายจ้างทำตัวดี (ทำตามสั่ง ไม่เรื่องมาก เป็นพวกเดียวกัน) ก็จะได้รับรางวัลโดยการถูกเลขาธิการเสนอชื่ออยู่เรื่อยๆ หรือถ้าเป็นพวกเดียวกันกับฝ่ายการเมือง รัฐมนตรีก็แต่งตั้งได้ไม่ยากนัก สิ่งที่เราเห็นชัดเจนจากที่ผ่านมาคือ ผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและนายจ้างมักจะเป็นคนหน้าเดิมๆ

กฎหมายประกันสังคมทำให้เราได้กลไกที่ผู้บริหาร (เลขาธิการ) เป็นผู้เลือกกรรมการ แทนที่จะเป็นว่า กรรมการเลือกผู้บริหารและกรรมการต้องคอยกำกับและตรวจสอบการทำงานของผู้บริหาร 

ที่เป็นอยู่ก็คือ เลขาธิการต้องสามารถจัดการกับกรรมการได้ และต้องเชื่อฟังปลัดกระทรวงแรงงานและรมต. แรงงาน เพื่อความมั่นคงของตำแหน่งเลขาธิการเอง

กฎหมายมิได้กำหนดให้กองทุนเป็นนิติบุคคล ทำให้ทรัพย์สินของกองทุนเป็นทรัพย์สินของรัฐ ทั้งๆ ที่เงินในกองทุนส่วนใหญ่นั้นเป็นของผู้ประกันตน กล่าวคือ รัฐสมทบเพียงร้อยละ 2.75 ของค่าจ้างจากเงินสมทบทั้งหมดสามฝ่ายร้อยละ 12.75 ดังนั้น เงินในกองทุน 100 บาทเป็นส่วนที่มาจากนายจ้างและลูกจ้าง 78 บาทและจากภาษีประชาชนอีก 22 บาท (รัฐมักติดหนี้กองทุนโดยสมทบช้ากว่ากำหนด และไม่เคยถูกปรับจากการกระทำดังกล่าว) แต่รัฐกลับมีทั้งอำนาจการควบคุมดูแลเบ็ดเสร็จผ่านรัฐมนตรีและเลขาธิการ โดยขาดการมีส่วนร่วมของนายจ้างและลูกจ้างอย่างแท้จริง

เท่านั้นยังไม่พอ กฎหมายมาตราที่เลวร้ายที่สุดคือ มาตรา 24 ที่ให้คณะกรรมการจัดสรรเงินได้ถึงร้อยละ 10 ของเงินสมทบของแต่ละปี เพื่อใช้จ่ายในการบริหารจัดการ เบี้ยประชุม พาหนะ เบี้ยเลี้ยง ค่าเช่าที่พักและอื่นๆ เงินร้อยละ 10 ของเงินสมทบเท่ากับประมาณปีละ 10,000 ล้านบาทในปัจจุบัน

สปส. มักจะอวดอ้างว่าตนใช้เงินบริหารจัดการไม่มากแค่ประมาณร้อยละ 3-4 ของเงินสมทบหรือ 3-4 พันล้านบาทเท่านั้น ถ้าเราดูรายละเอียดของการใช้เงินเพื่อการบริหารจัดการของ สปส. เราจะเห็นว่าใช้ปีละ 1,000 ล้านบาทยังอาจจะมากเกินไป

เงินบริหารจัดการส่วนใหญ่ถูกใช้ไปกับการจัดซื้อจัดจ้างคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ เช่าเครือข่าย และจัดทำข้อมูลสารสนเทศ ปีหนึ่งๆ หลายร้อยล้านบาท กลไกการจัดซื้อจัดจ้างก็อ้างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 แต่ก็หาทางบิดพลิ้วจนขาดความโปร่งใส จนบางครั้งโครงการหลายร้อยล้านบาทก็มีผู้ผ่านการเสนอราคาเพียงรายเดียว การทักท้วงของกรรมการบางท่านก็ไม่เป็นผล ถ้าทนไม่ได้ก็ลาออกจากกรรมการไป ส่วนกรรมการบางท่านก็ได้ประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่โปร่งใสนั่นเอง นอกจากนี้ ผู้ประกันตนก็ไม่เคยทราบเลยว่าระบบเทคโนโลยีสารสนเทศที่ซื้อมานั้นใช้การได้ซักเท่าไร ทำไมต้องซื้อทุกปี เราจะไว้ใจได้อย่างไรในเมื่ออนุกรรมการที่ดูแลระบบเทคโนโลยีสารสนเทศบางท่านยังใช้คอมพิวเตอร์ไม่เป็นหรือไม่เข้าใจการทำงานของระบบสารสนเทศเลย

การใช้เงินเพื่อบริหารจัดการในการซื้อที่ดินและอาคารก็ไม่ใช่น้อย มีการใช้เงินหลายร้อยล้านบาทซื้อที่ดินและสร้างอาคารเพื่อเก็บเอกสารสำนักงาน ทั้งที่มีระบบเทคโนโลยีที่ใช้เงินปีละหลายร้อยล้านบาท สปส. ก็ยังคงใช้ระบบกระดาษและเอกสารมากมาย เงินที่ใช้ในการพิมพ์และป้อนข้อมูลก็มากจนน่าสงสัย และยังรวมถึงการดูงานต่างประเทศในแต่ละปีก็ไม่แน่ใจว่าเป็นประโยชน์ในการบริหารงานอย่างไร

การมีเงินจับจ่ายใช้สอยมากมายแบบหนูตกถังข้าวสาร ขอเพียงแค่การจ่ายเงินนั้นผ่านความเห็นชอบของกรรมการ 15 คนหรือบางครั้ง 8 คน (สามารถเปิดประชุมได้) เป็นกลไกที่เป็นความเสี่ยงอย่างมาก เช่นเมื่อสิ้นปี 2551 กรรมการ 5 คนใน 8 คนก็อนุมัติให้ใช้เงิน 1,000 ล้านบาทซื้อข้าวสารแจกผู้ประกันตน (ภายหลังได้ยกเลิกไป) 

นอกจากนี้ สปส. ยังสามารถใช้เงินเลี้ยงดูบุคคลหรือหน่วยงานบางแห่งให้เพิกเฉยต่อปัญหาของกองทุนและสปส. เช่น  กรรมาธิการแรงงานและสวัสดิการสังคม วุฒิสภา เคยทำจดหมายขอเงินกองทุนเพื่อไปดูงานต่างประเทศ หรือองค์กรแรงงานระหว่างประเทศ สำนักงานประเทศไทย ก็เคยได้รับเงินสนับสนุนจากสปส. หลายครั้งหลายคราว

ความเลวร้ายของ กฎหมายประกันสังคม มาตรา 24 ยังรวมถึงการกล่าวว่า ในกรณีที่เงินกองทุนไม่พอจ่ายก็ให้รัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนหรือเงินทดรองราชการได้ตาม “ความจำเป็น”

ตรงนี้ส่งสัญญาณให้สปส. กรรมการกองทุน และนักการเมือง ถลุงเงินให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้และเท่าที่โอกาสจะอำนวย เขาเหล่านั้นเชื่อ (อย่างลมๆ แล้งๆ) ว่ารัฐต้องเข้ามาช่วยเต็มที่เมื่อกองทุนหมดเงินที่จะจับจ่ายใช้สอย ตรงนี้เปรียบได้กับกรณีการที่รัฐค้ำประกันเงินฝาก 100% ทำให้ผู้บริหารสถาบันการเงินมีพฤติกรรมเสี่ยงได้เต็มที่โดยขาดความรับผิดชอบ ผู้บริหารกองทุนและผู้ได้ประโยชน์จากกองทุนก็เช่นเดียวกัน ไม่ต้องรับผิดชอบสิ่งที่ทำ หลักการเดียวที่ยึดไว้แน่น คือ “มาก่อนได้ก่อน มาทีหลัง หมด”

ทำไมเงินกองทุนถึงจะหมด ทำไมกองทุนประกันสังคมจึงไม่มีเสถียรภาพ

ปัญหากองทุนโดยเฉพาะกองทุนบำนาญชราภาพ (มีเงินสะสมกว่า 7 แสนล้านบาทในปัจจุบัน) ไม่มีเสถียรภาพในระยะยาว ได้ถูกเอ่ยถึงซ้ำๆ ซากๆ โดยนักวิชาการหลายสำนักทั้งไทยและต่างประเทศ สปส. เองก็ทราบดีว่าเพราะอะไร

เหตุผลหลักคือ อัตราเงินสมทบที่เก็บเพื่อไว้จ่ายบำนาญนั้นต่ำเกินกว่าความสามารถที่มันจะสร้างความสมดุลของรายรับและรายจ่ายได้ สปส. สัญญาที่จะจ่ายบำนาญขั้นต่ำร้อยละ 20 ของค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายก่อนที่ผู้ประกันตนจะเกษียณ แต่เงินสมทบเก็บจากทุกฝ่ายแค่ร้อยละ 4-6 เท่านั้น นอกจากนี้ สปส. ยังนำเงินส่วนบำนาญมาทำบัญชีให้อยู่ร่วมกับเงินสงเคราะห์บุตร ซึ่งเงินสองประเภทนี้มีเป้าหมายต่างกันและมีระยะเวลาการจ่ายเงินที่ไม่เหมือนกัน ตรงนี้แสดงให้เห็นว่า สปส. ไม่เข้าใจหลักการประกันสังคมและหลักความเสี่ยงทางสังคม แม้จะมีที่ปรึกษาและผู้ทรงคุณวุฒิมากมายที่อ้างว่าเชี่ยวชาญด้านประกันสังคมก็ตาม ก็ยังปล่อยปละละเลยให้มีการจัดการความเสี่ยงแบบนี้ค้างคาไปเรื่อยๆ สปส. ที่มีความรับผิดชอบต่อผู้ประกันตนจะต้องแยกผลประโยชน์สองประเภทนี้ออกจากกันให้ชัดเจน

ในเมื่อโครงสร้างการเก็บเงินและการจ่ายเงินไม่สมดุลกันก็จะมีวันหนึ่งที่เงินไม่พอจ่ายบำนาญ เหตุการณ์นี้คาดว่าจะเกิดขึ้นในอีก 25-30 ปีข้างหน้า ขึ้นอยู่กับว่าผู้ประกันตนจะอายุยืนกันขนาดไหนและเด็กรุ่นหลังจะเข้าระบบประกันสังคมมากขนาดไหน ต่อให้ สปส. ทำการลงทุนจนได้ผลตอบแทนร้อยละ 6 ต่อปีไปเรื่อยๆ ก็ไม่ช่วยเท่าไหร่นัก เพียงแต่ชะลอเวลาไปอีกนิดหน่อยเท่านั้น เมื่อถึงเวลานั้นรัฐก็คงไม่อยากช่วย เพราะการขาดดุลนั้นมหาศาลมาก เช่นในปีที่ 3 ของการขาดดุลเงินที่ไม่พอจ่ายจะสูงถึง 1 ล้านล้านบาทในปีเดียว

เราคาดหวังใครได้บ้างที่จะเข้ามาช่วยแก้กฎหมายเพื่อเปลี่ยนระบบให้ผู้ดูแลกองทุนมีความรับผิดชอบต่อผู้ประกันตนและให้กองทุนบำนาญชราภาพมีเสถียรภาพ

ไม่ว่าจะเป็น สปส. กรรมการกองทุน  ที่ปรึกษา ผู้ทรงคุณวุฒิ นักการเมือง กรรมาธิการแรงงานและสวัสดิการสังคม ต่างก็ไม่มีแรงจูงใจที่จะผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ไม่ว่าพรรคการเมืองพรรคไหนจะเป็นรัฐบาลก็จะปฏิบัติเหมือนกันหมด คือ ไม่ใส่ใจ ปัญหาที่จะเกิดในอีก 25-30 ปีข้างหน้ามันไกลเกินไป สายตาของนักการเมืองมีแค่ 4 ปี (หรือสั้นกว่า) เท่านั้น

แรงผลักดันที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้ต้องมาจากผู้ประกันตนเท่านั้น ซึ่งเป็นไปได้ยากมากเพราะ สปส. ไม่สร้างกลไกให้ผู้ประกันมีส่วนร่วม (ไม่ต้องพูดถึงกรรมการที่เป็นผู้แทนจากลูกจ้าง) ผู้ประกันตนเองก็มีแต่แรงข้าวต้มเท่านั้น

ถ้ายังปล่อยให้เป็นอย่างนี้ไปเรื่อยๆ จะไม่เกิดประโยชน์แก่ผู้ประกันตนเลย ถ้าอย่างนั้น เราน่าจะยุบกองทุนประกันสังคม คืนเงินสะสมให้แก่ผู้ประกันตน หรือไปฝากให้ กบข. ลงทุนต่อหรือโอนเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

ผู้ประกันตนยังได้ประโยชน์จากการใช้สวัสดิการรักษาพยาบาลจากหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าฟรีไม่ต้องสมทบเงิน และยังสามารถออมเพื่อการชราภาพกับกองทุนการออมแห่งชาติโดยมีรัฐช่วยออมให้อีกด้วย นายจ้างก็ได้ประโยชน์จากการที่ต้นทุนการผลิตลดลง นำเงินไปเพิ่มเงินเดือนให้ลูกจ้างได้โดยตรง

สปส. และกรรมการไตรภาคีดูแลกองทุนเงินทดแทน และกองทุนประกันการว่างงาน ก็น่าจะเพียงพอแล้ว กฎหมายประกันการว่างงานก็ควรที่จะร่างออกมาใหม่ กฎหมายประกันสังคมที่เราใช้กันอยู่นี้เปรียบได้กับสายไฟเก่าๆ ที่พันอยู่รอบบ้าน รอวันที่ไฟฟ้าจะลัดวงจรและทำความเสียหายให้แก่ผู้อยู่อาศัยในที่สุด