จัดสมดุลรัฐ และชุมชนท้องถิ่น เพื่อการปฏิรูปประเทศไทยอย่างยั่งยืน

โดย คณะกรรมการการสื่อสารเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย

นานมาแล้วในสมัยกรีกโบราณ นครรัฐเอเธนส์ไม่มีรัฐหรือรัฐบาลกลางที่คอยดูและประชาชน หากแต่อำนาจทั้งหมดขึ้นอยู่กับประชาชนที่จะต้องจัดสรร และบริหารอำนาจในการดูแล และพัฒนาบ้านเมืองด้วยตนเอง นอกจากในสมัยกรีกแล้วในสมัยปลายยุคกลางหรือยุคเรอนาสซองส์ ก็มีเมืองอีกหลายเมือง อาทิ เมืองปิซ่า เมืองปาดัว เมืองอิตาลี ก็ปกครองตนเองด้วยรูปแบบ “การปกครองส่วนท้องถิ่น”

แต่เมื่อถึงศตรรษที่ 17-18 สภาพการณ์ทั้งหมดกลับเปลี่ยนไป เมื่อรัฐสมัยใหม่ได้ริบอำนาจจากเมืองต่างๆ เข้ามาเป็นของตนเองในรูปแบบของรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติ โดยมีระบบกระทรวง ทบวง กรม อำนาจที่เคยจัดสรรให้มีการใช้อยู่ในหลายระดับ ก็กลับมาตกอยู่ในมือของรัฐแต่เพียงผู้เดียว  สำหรับประเทศไทยนั้นก็ไม่ต่างจากประเทศตะวันตก เพราะในสมัยก่อนนั้นประเทศไทยของเราได้ให้อำนาจหน้าที่ไว้กับชุมชน หรือท้องที่ปกครองดูแลตนเอง ยกตัวอย่าง เมืองปัตตานี และเมืองเชียงใหม่ จนกระทั่งในสมัยรัชกาลที่ 5 รัฐบาลส่วนกลางได้มีการเปลี่ยนแปลงอำนาจในการดูแลตนเองของชุมชนและท้องที่ต่าง ๆให้กลายมาเป็นการปกครองท้องที่ จนทำให้เกิดการรวมศูนย์อำนาจ และผูกขาดอธิปไตย

ซึ่งถึงแม้เวลาจะผ่านมาอย่างยาวนาน และเปลี่ยนแปลงรัฐบาลมาหลายชุดการรวมศูนย์อำนาจแบบผูกขาดอธิปไตยของรัฐก็ไม่ได้หายไปหากแต่แผ่ขยายออกมาเป็น “กรมาธิปไตย” ที่รัฐแผ่ขยายอำนาจของตนลงลึกเข้าไปในชุมชนต่าง ๆ และถึงแม้จะมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ก็ไม่สามารถทำงานได้อย่างเป็นอิสระ และท้องถิ่นเองก็พึ่งตนเองได้น้อยมาก และกลายเป็นเครื่องมือของรัฐบาลในที่สุด
ส่วนอำนาจในการจัดสรรงบประมาณในการบริการแผ่นดินนั้นขึ้นอยู่กับรัฐส่วนกลาง จึงทำให้อำนาจของรัฐส่วนกลางเพิ่มมากขึ้น และจัดสรรงบประมาณตามความต้องการของผู้มีอำนาจไม่ได้เป็นไปเพื่อการพัฒนาและความต้องการของชุมชนท้องที่

ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณในท้องถิ่นที่ห่างไกลจากเจตนารมณ์ที่กฏหมายกำหนดไว้ คือชุมชนท้องถิ่นต้องได้รับรายได้เป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลที่ร้อยละ 35 แต่ตั่งแต่ปีพ.ศ. 2544-2549 ท้องถิ่นกลับได้รับการจัดสรรงบประมาณเพียงแค่ร้อยละ 20.68, 20.88, 22.75, 23.50 และ 24.09 ตามลำดับ นอกจากนี้แล้วในปี พ.ศ. 2549 รัฐบาลยังได้แก้ไขเพิ่มเติมกฏหมายเพื่อหลีกเลี่ยงการจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นตามที่กฏหมายกำหนด และให้ท้องถิ่นยอมรับงบประมาณในสัดส่วนที่ต่ำ โดยใน พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ.2542 มาตรา 30 วงเล็บ 4 ที่ได้รับการแก้ไขใหม่นั้นระบุว่า “ ตั้งแต่ปี.พ.ศ. 2550เป็นต้นไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 คิดเป็นสัดส่วนต่อรายด้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 35”

เมื่อปัญหาการจัดการอำนาจรัฐ และท้องถิ่นนั้นปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนในเหตุการณ์มหาอุทกภัยในปีพ.ศ. 2554 ที่ผ่านมา รัฐบาลกลางไม่อาจจะจัดการปัญหาขนาดใหญ่แบบนี้ได้เพียงลำพัง ซึ่งการรวมศูนย์อำนาจของรัฐนั้นยังทำใหเกิดการบั่นทอน ซึ่งจะกดทับศักยภาพ และความคิดสร้างสรรค์ของชุมชนท้องถิ่น
ที่สามารถนำมาเป็นพลังในการพัฒนาประเทศไทย

ดังนั้นในการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 2  ที่ศูนย์ประชุมนานาชาติไบเทคบางนาในวันที่ 30 มีนาคม –1 เมษายน 2555นี้ จึงได้มีวาระหลักสำคัญเรื่อง “การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับสมดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น” ซึ่งกลายเป็นประเด็นหลักอีกเรื่องที่คณะกรรการสมัชชาปฏิรูปจะช่วยกันหารือเพื่อหาแนวทางในการปฏิรูปอำนาจรัฐ และอำนาจชุมชนอย่างเหมาะสม

อย่างไรก็ตามร่างมติที่จะใช้ในการหารือในครั้งนี้นั้นได้มีการนำเสนอแนวทางในการปฏิรูโครงสร้างอำนาจและการปรับสมดุลที่เหมาะสมระหว่างรัฐและท้องถิ่นไว้อย่างน่าใจหลายข้อ อาทิ การเตรียมการในการนำเสนอคณะรัฐมนตรีให้มีการดำเนินการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลด
ความเหลื่อมล้ำในสังคมตามข้อเสนอเดิมของคณะกรรมการปฏิรูป โดยมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ กระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ ร่วมกันผลักดันให้มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีรองรับการดำเนินงานของโครงการนำร่องให้เป็นกลไกการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐ ชุมชน ท้องถิ่น และ เอกชน

รวมทั้งเตรียมเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณากลไกในการจัดตั้งองค์กรอิสระให้มีหน้าที่ในการจัดทำกฏหมายเพื่อปฏิรูปโครงสร้างอำนาจระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และให้องค์กรอิสระดังกล่าวดำเนินการขับเคลื่อน และรณรงค์แนวคิดการปฏิรูปสังคม ซึ่งจะนำไปสู่การคืนอำนาจให้กับประชาชนมาเป็นกำลังหลักของประเทศ

นอกจากนี้ ยังเสนอให้คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผลักดันมติสมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการปฏิรูปเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม โดยให้มีการตรากฎหมายที่มีสาระครอบคลุมถึงการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปรครองส่วนท้องถิ่น รายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการบริหารข้าราชการส่วนท้องถิ่น ตามที่รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2550 มาตรา 238 และ 303 ได้บัญญัติไว้ด้วย