เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ...ทำอย่างไรให้ได้ประโยชน์ที่แท้จริง?

ทีดีอาร์ไอเสนอรัฐบาลวางยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนในการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ควรเน้นต่อยอดเป็น “เขตนวัตกรรมพิเศษ” เพื่อยกระดับการผลิตในประเทศ

ประเทศไทยกำลังเดินหน้าการจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone: SEZ) ตามที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (กนพ.) เห็นชอบ โดยมีพื้นที่เป้าหมายระยะที่ 1 และ 2 ใน 10 จังหวัดชายแดน และมีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย 13 สาขาสำหรับระยะที่ 1 ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น เช่น เครื่องนุ่งห่ม เครื่องหนัง อัญมณีและเครื่องประดับ เฟอร์นิเจอร์ และเซรามิกส์

กิจการที่อยู่ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจะได้รับสิทธิประโยชน์อย่างมาก ทั้งจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (บีโอไอ) และหน่วยงานอื่น ๆ โดยสิทธิประโยชน์ที่ได้รับจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (บีโอไอ) ในกรณีที่เป็นกิจการเป้าหมาย ได้แก่ (1) ได้รับยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล 8 ปี และนับจากวันสิ้นสุดระยะเวลาการยกเว้นภาษีเงินได้ ยังได้รับลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคล สำหรับกำไรสุทธิที่ได้จากการลงทุนในอัตราร้อยละ 50 ของอัตราปกติ เป็นระยะเวลา 5 ปี (2) ได้รับอนุญาตให้หักค่าขนส่ง ค่าไฟฟ้าและค่าประปา 2 เท่าเป็นเวลา 10 ปี (3) ได้รับอนุญาตให้หักเงินลงทุนในการติดตั้งหรือก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกร้อยละ 25 ของเงินลงทุน (4) ได้รับยกเว้นอากรขาเข้าเครื่องจักร (5) ได้รับยกเว้นอากรขาเข้าสำหรับวัตถุดิบและวัสดุจำเป็นสำหรับส่วนที่ผลิตเพื่อการส่งออกเป็นระยะเวลา 5 ปี (6) ได้รับอนุญาตให้ใช้แรงงานต่างด้าวไร้ฝีมือ และในกรณีที่ไม่ได้รับการส่งเสริมจากบีโอไอ กิจการในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ จะได้รับสิทธิประโยชน์จากกระทรวงการคลังในการลดหย่อนภาษีนิติบุคคลสำหรับกำไรสุทธิที่ได้จากการลงทุนในอัตราร้อยละ 50 ของอัตราปกติ เป็นระยะเวลา 10 ปี นอกเหนือจากสิทธิประโยชน์ดังกล่าวแล้ว กิจการในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ยังจะได้รับสิทธิประโยชน์ในการกู้ดอกเบี้ยต่ำรายละไม่เกิน1-20 ล้านบาท การใช้แรงงานต่างด้าวไร้ฝีมือซึ่งเดินทางเข้ามาทำงานแบบไปเช้า-เย็นกลับหรืออยู่ได้ครั้งละไม่เกิน 7 วัน ความสะดวกที่จะได้รับจากศูนย์บริการเบ็ดเสร็จด้านการลงทุนซึ่งจะพิจารณาอนุมัติภายใน 40 วันทำการ และศูนย์บริการเบ็ดเสร็จด้านแรงงาน สาธารณสุข และการตรวจคนเข้าเมืองซึ่งจะพิจารณาอนุมัติภายใน 1 วันทำการ และการดำเนินกิจการในพื้นที่ที่มีความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานและด่านศุลกากร ซึ่งภาครัฐมีโครงการลงทุนในวงเงิน 10,000 ล้านบาทในปี 2558-2559 สำหรับ SEZ ระยะที่ 1

ดร.เสาวรัจ รัตนคำฟู นักวิชาการอาวุโสทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า การใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ เป็นเครื่องมือในการยกระดับความสามารถในการแข่งขันและพัฒนาพื้นที่จังหวัดชายแดนนั้น เห็นด้วยว่าเป็นเรื่องที่ดี แต่ก็มีหลายอย่างที่ควรปรับปรุง โดยจะเห็นได้ว่า รัฐบาลพยายามส่งเสริมเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ โดยการให้สิทธิประโยชน์อย่างเต็มที่ แต่คำถามคือ การมีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจะทำให้ประเทศไทยสามารถยกระดับความสามารถในการแข่งขันได้จริงหรือ เนื่องจาก เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษไม่ได้ถูกออกแบบอย่างมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจนว่า จะช่วยเชื่อมโยงห่วงโซ่คุณค่า (value chain) ในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านให้หนุนเสริมกันได้อย่างไร โดยประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านควรหารือเพื่อพัฒนาร่วมกัน

นักวิชาการอาวุโสทีดีอาร์ไอ ระบุว่า สิทธิประโยชน์สูงสุดของภาครัฐที่ให้แก่กิจการเป้าหมายซึ่งส่วนหนึ่งอยู่ในอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และการอนุญาตให้ใช้แรงงานต่างด้าวไร้ฝีมือ อาจเป็นการส่งสัญญาณที่ไม่สอดคล้องกับเป้าหมายของประเทศที่ต้องการหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ซึ่งจำเป็นต้องยกระดับความสามารถในการแข่งขัน โดยเน้นการผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มสูง เพราะจะทำให้ผู้ประกอบการไทยไม่มีแรงจูงใจในการปรับตัวไปสู่กิจกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น นอกจากนี้ การที่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษถูกออกแบบมาเพื่อให้แก้ปัญหาแรงงานต่างด้าว ก็จะไม่สามารถตอบโจทย์ปัญหาแรงงานต่างด้าวได้ ตราบใดที่นโยบายแรงงานต่างด้าวในระดับชาติยังไม่มีความชัดเจนและไม่มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง

ในข้อเท็จจริง การใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเป็นฐานการผลิตของอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นน่าจะไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจาก ถึงอย่างไร ประเทศไทยจะมีค่าแรงที่สูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านและการส่งออกจากประเทศไทยจะไม่ได้สิทธิพิเศษทางการค้า (GSP) ไปยังตลาดหลัก การศึกษาของทีดีอาร์ไอเกี่ยวกับต้นทุนการผลิตเครื่องนุ่งห่มในประเทศไทย ลาวและกัมพูชา พบว่า ต้นทุนการผลิตในไทยสูงกว่าลาวและกัมพูชาถึงร้อยละ 15 เนื่องจาก ต้นทุนค่าแรงในไทยสูงกว่า และไทยไม่ได้สิทธิพิเศษทางการค้า (GSP) จากประเทศคู่ค้าหลัก เช่น สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป ดังนั้นจะมีเพียงผู้ประกอบการที่ผลิตเพื่อขายในประเทศที่จะได้รับสิทธิประโยชน์จากการตั้งอยู่ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ

หากประเทศไทยต้องการเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน แทนที่จะใช้เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเพื่อเน้นการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น ประเทศไทยควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษเพื่อเป็นฐานการผลิตสินค้าและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูง ซึ่งหมายความว่า รัฐบาลควรแปลงเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษให้เป็น “เขตนวัตกรรมพิเศษ” (Special Innovation Zone: SIZ) โดยเน้นอุตสาหกรรมที่อยู่บนฐานความรู้ (knowledge-based sector) เช่น ซอฟต์แวร์ การออกแบบ การวิจัยและพัฒนา โดยต้องเน้นแรงงานมีทักษะสูงต่างชาติ เช่น โปรแกรมเมอร์ หรือนักวิชาชีพต่างชาติทำงานในไทยได้โดยง่าย แทนการใช้แรงงานทักษะต่ำจากต่างประเทศ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ดีและเป็นประโยชน์ซึ่งรัฐบาลควรดำเนินการต่อไปคือ การให้ความสำคัญกับการพัฒนาจังหวัดชายแดนในฐานะเป็นประตู (gateway) สู่ประเทศเพื่อนบ้าน โดยเข้าไปลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ เช่น ถนน และการปรับปรุงด่านชายแดนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและสามารถรองรับการขนส่งสินค้าผ่านแดนจำนวนมากได้ โดยแยกกันชัดเจนระหว่างด่านตรวจคนเข้าเมือง และด่านตรวจสินค้า และการสร้างศูนย์บริการเบ็ดเสร็จเพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้าและการลงทุน ตลอดจนส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ทำให้เกิดมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจแก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างยั่งยืน เช่น การส่งเสริมบริการทางการค้าชายแดนที่สำคัญ ด้วยการจัดตั้งศูนย์โลจิสติกส์กระจายสินค้าเพื่อเชื่อมโยงการขนส่งสินค้าระหว่างไทยและประเทศเพื่อนบ้านในพื้นที่ที่มีมูลค่าการค้าชายแดนสูง และการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่นำเข้าวัตถุดิบจากประเทศเพื่อนบ้านเพื่อนำมาแปรรูปเป็นสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น เพื่อใช้ประโยชน์จากการลดอัตราภาษีสินค้าเป็นศูนย์ของประเทศเพื่อนบ้านภายในปี 2561 จากการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC)

เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเป็นเพียงเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายทางนโยบาย ดังนั้น ลำพังการมีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจึงไม่สามารถทดแทนการมีนโยบายอุตสาหกรรมและนโยบายแรงงานที่ดีเพื่อทำให้ประเทศไทยมีความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้นได้ การจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษชายแดนจะไม่ประสบความสำเร็จในการยกระดับความสามารถในการแข่งขันและทำให้เกิดการเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน หากไม่ได้ออกแบบโดยมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน ที่สำคัญ เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษไม่ควรถูกใช้เป็นเครื่องมือในการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น เนื่องจากการดำเนินนโยบายดังกล่าวจะทำให้ประเทศไทยติดอยู่กับการผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำ สิ่งที่รัฐบาลควรทำคือ การส่งเสริมให้ย้ายการผลิตที่ใช้แรงงานมากไปยังประเทศเพื่อนบ้านที่มีค่าแรงถูกกว่า และยกระดับการผลิตในไทยให้มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น โดยการสร้างเขตนวัตกรรมพิเศษ (SIZ) ที่เน้นการเป็นฐานการผลิตสินค้าและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูง

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)