นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยกับไทยพีบีเอสถึงกรณีที่นายฐากร ตัณฑสิทธิ์ เลขาธิการ กสทช. เสนอให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของ คสช. แก้กฎหมายเพื่อเปิดทางให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลซื้อขายหรือเปลี่ยนมือการถือครองใบอนุญาตได้ หลังจากเกิดกรณีที่บริษัทไทยทีวี หนึ่งในผู้รับใบอนุญาตแจ้งต่อสำนักงาน กสทช.ว่าไม่สามารถประกอบกิจการต่อไปได้จากภาวะการขาดทุนกว่า 320 ล้านบาท และขอคืนใบอนุญาต
ยืนยันแก้กฎหมายเปลี่ยนใบอนุญาตไม่ต้องใช้ "มาตรา 44"
นายสมเกียรติ ซึ่งเป็นหนี่งในผู้ร่างกฎหมาย กสทช.ระบุว่าการเปลี่ยนมือใบอนุญาตทำได้หลายรูปแบบ มีตั้งแต่เปลี่ยนมือโดยเปลี่ยนหุ้นบริษัท โดยผู้ที่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรทัศน์เป็นนิติบุคคล ดังนั้น การเปลี่ยนผู้ดำเนินการสามารถทำได้โดยผู้ถือหุ้นรายใหม่เข้าไปซื้อหุ้นเดิมของบริษัทที่ได้รับใบอนุญาต ซึ่งเป็นวิธีการที่ง่ายและตรงไปตรงมาที่สุดโดยไม่ต้องแก้ข้อกฎหมายใดๆ เลย
อีกวิธีคือแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องมีด้วยกัน 2 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม 2553 และ พ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ 2551 ซึ่งกฎหมายทั้ง 2 ฉบับจะมีบทบัญญัติว่าใบอนุญาตที่ใช้คลื่นความถี่และใบอนุญาตในการประกอบกิจการจะเปลี่ยนมือไม่ได้ เพราะฉะนั้นถ้าจะเปลี่ยนมือโดยที่เปลี่ยนนิติบุคคลด้วยก็ต้องแก้ไขกฎหมายทั้ง 2 ฉบับไปพร้อมๆ กัน โดยกระบวนการแก้ไขสามารถทำได้โดยเสนอเข้าที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ตามขั้นตอนปกติ ซึ่งประธานทีดีอาร์ไอมองว่ากรณีนี้ไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนถึงขั้นต้องใช้มาตรา 44 ที่ให้อำนาจเด็ดขาดไว้โดยไม่มีกระบวนการตรวจสอบ เรื่องแบบนี้ยังมีระยะเวลาทำกันได้
ส่วนความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้กฎหมายหรือไม่ นายสมเกียรติ มองว่าเคยทำร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องจึงคิดถึงโอกาสที่จะเกิดเหตุการณ์ไว้แล้วว่า เมื่อถึงเวลาหนึ่งอาจต้องมีการเปลี่ยนมือกัน แต่ได้คุยกันไว้แล้วว่าสามารถเปลี่ยนมือกันได้โดยเปลี่ยนผู้ถือหุ้น เช่น บริษัท ก. ได้รับใบอนุญาตจาก กสทช.ทำทีวีดิจิทัล ก็ยังเป็นบริษัท ก.อยู่ เพียงแต่ผู้ถือหุ้นบริษัท ก. เปลี่ยนจากคนกลุ่มหนึ่งเป็นคนอีกกลุ่มหนึ่งก็ได้ ไม่ได้มีปัญหาอะไร ในการทำกฎหมายจึงพิจารณาเห็นแล้วว่าน่าจะใช้ทางออกที่มีอยู่ก่อนจะไปพยายามแก้ไขกฎหมายหรือพยายามจะใช้วิธีพิเศษ คือ การใช้มาตรา 44
นายสมเกียรติเสนอแนะว่า การแก้ไขกฎหมายควรพิจารณาให้รอบคอบ เพราะมีความพยายามในการแก้ไขกฎหมาย กสทช. จากอีกสายหนึ่งที่เกิดขึ้นอยู่แล้ว โดยกำหนดว่าต่อไปผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการต่างๆ วิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคม ไม่จำเป็นต้องได้ใบอนุญาตมาจากการประมูล ซึ่งหากมีการแก้ในส่วนนั้นพร้อมกับการแก้ไขเรื่องการเปลี่ยนมือใบอนุญาติ ทั้งสองส่วนนี้จะทำให้เกิดปัญหาได้ เช่น การจัดสรรคลื่นไม่ใช่ใช้การประมูล แต่เมื่อมีผู้ได้รับใบอนุญาตไป ไม่ว่าจะทำทีวีหรือกิจการโทรคมนาคมในราคาที่ต่ำมากเพราะไม่ใช่การประมูล แล้วนำใบอนุญาตไปขายต่อทำกำไร ซึ่งเป็นสิ่งที่เคยเกิดขึ้นในประเทศไทยมาก่อน เพราะฉะนั้นการที่กฎหมายระบุว่าห้ามเปลี่ยนมือก็เพื่อป้องกันเหตุนี้
"ถ้าเป็นการจัดสรรคลื่นด้วยการประมูลได้ใบอนุญาตถูกต้อง โปร่งใส ราคาเหมาะสม การเปลี่ยนมือเป็นสิ่งที่สมควรทำได้ เพราะฉะนั้นโดยหลักแล้วอยากให้ลองใช้มาตรการที่มีอยู่แล้วในกฎหมายก่อน ถ้าติดขัดจริงๆ ก็แก้โดยวิธีการปกติ ไม่ต้องใช้วิธีการอื่นและต้องรัดกุม อย่าให้เกิดเหตุการณ์ที่ได้ใบอนุญาตมาโดยไม่ต้องประมูลสุดท้ายเอาไปขายต่อกัน"
นายสมเกียรติ ประเมินว่า กสทช.มีแนวคิดจะแก้กฎหมายเพราะเห็นว่าธุรกิจทีวีดิจิทัลในช่วงการประมูล ผู้ประกอบการคาดหวังว่าเมื่อประมูลแล้วธุรกิจจะไปได้ดี แต่เมื่อมีความล่าช้าต่างๆ เกิดขึ้น ประกอบกับการดำเนินงานของ กสทช.บางอย่าง เช่น การแจกกล่องทีวีดิจิทัล การขยายโครงข่ายสัญญาณทีวีดิจิทัลที่ผู้รับมอบหมายไมได้ทำตามแผนงานที่กำหนดไว้ และการเรียงช่อง รวมถึงภาวะความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจ และความเสี่ยงของธุรกิจที่เกิดจากการทำงานของ กสทช.ผสมกัน เข้าใจว่า กสทช.มองเห็นว่าต่อไปอาจมีผู้ประกอบการบางรายไปต่อไม่ได้ จึงต้องการเตรียมการไว้ก่อน แต่วิธีการแก้ควรทำจากสิ่งที่มีความจำเป็นมากที่สุดก่อน ซี่งอย่างแรกเห็นว่า กสทช.ควรเร่งสะสางปัญหาความเสี่ยงที่เกิดจากการดำเนินการจาก กสทช.เอง หากแก้แต่ละเรื่องได้จะผ่อนหนักเป็นเบาได้เอง แล้วก็จะเหลือแต่ความเสี่ยงด้านธุรกิจ ซึ่งหากจะต้องมีการเปลี่ยนมือก็สามารถใช้กฎหมายที่มีอยู่ไปก่อน ยกเว้นเห็นว่าทำแล้วไม่เหมาะสมจริงๆ จึงต้องใช้วิธีการเสนอกฎหมายเข้าไปใน สนช. และหากเห็นว่าทำไม่ได้จริงๆ จึงค่อยใช้อำนาจตามมาตรา 44
สำหรับการเปลี่ยนมือการถือครองใบอนุญาตนั้น หากเป็นไปอย่างถูกต้อง การเปลี่ยนไม่ได้มีผลกระทบกับผู้ประกอบการรายใด รวมถึงผู้ที่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการไปแล้วก่อนหน้านี้ เกิดการเสียเปรียบการแข่งขันใดๆ ซึ่งหากมีการซื้อขายกันในอนาคตอาจมีความเป็นไปได้ว่าการซื้อขายใบอนุญาตใหม่จะมีราคาต่ำกว่าราคาที่ผู้ประกอบการเดิมประมูลได้ เพราะอาจมีการคาดการณ์เรื่องภาวะเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลง และเป็นไปตามกลไกตลาด ส่วนผู้ที่เข้าสู่ตลาดก่อนตั้งแต่ปีที่แล้วก็มีได้สร้างแบรนด์มาก่อนดึงฐานลูกค้ามาก่อนก็มีความได้เปรียบในการแข่งขันรูปแบบหนึ่งอยู่แล้ว
ในต่างประเทศที่มีการประมูลคลื่นความถี่สามารถเปลี่ยนมือการถือครองใบอนุญาตกันได้หลังจากที่ประมูลกันไปแล้ว ซึ่งเป็นวิธีการที่ดี ทางวิชาการถือว่าเป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพ เพราะหากใครเล็งเห็นว่ามีโอกาสเข้ามาทำธุรกิจและได้ผลตอบแทนดีกว่า การเปลี่ยนมือของคนซื้อคนขายก็เกิดความพึงพอใจ ถ้าอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าการเปลี่ยนมือไม่นำไปสู่การผูกขาด เช่น กรณีหากมีรายใดได้ใบอนุญาตไปเยอะแล้ว แล้วไปกว้านซื้อรายอื่นอีก แต่กรณีแบบนี้จะมีกลไกตามกฎหมายของ กสทช.ที่ช่วยป้องกันอยู่แล้ว จึงไม่ได้เป็นข้อเป็นห่วงว่าเป็นข้อไม่สมควรที่จะทำไม่ได้
ประเมินผลงาน กสทช.ในรอบ 1 ปี
ในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา มองว่า กสทช.ทำได้ดีในส่วนของการประมูลทีวีดิจิทัลเพราะได้การประมูลที่โปร่งใส ทำให้เกิดการแข่งขัน เกิดผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่ตลาด แต่ปัญหาส่วนหนึ่งที่เกิดขึ้นตอนนี้ คือ ความเสี่ยงทางธุรกิจที่คาดการณ์ตลาดกันผิด แต่อีกส่วนที่ต้องถือว่าเป็นความรับผิดชอบของ กสทช.เช่นกัน คือ การสนใจแต่การประมูลอย่างเดียว แต่ไม่ได้สนใจถึงสภาพแวดล้อมของการประกอบธุรกิจทีวีดิจิทัลให้พร้อมกับการแข่งขันจริงๆ เช่น การแจกคูปองส่วนลดล่าช้า การทำให้โครงข่ายอยู่ในสภาพที่ดีแล้วเข้าสู่ตลาดได้ทันเวลา มีตัวอย่างที่ผู้ให้บริการโครงข่ายบางรายไม่สามารถจัดซื้ออุปกรณ์มาให้บริการได้ทันตามแผนงาน ประเด็นเหล่านี้เป็นเรื่องที่ กสทช.ต้องกำกับดูแลไม่ให้เกิดความเสียหายเกิดขึ้น ไม่ใช่ปล่อยปละละเลยเกิดความเสียหายแล้วค่อยหาวิธีเยียวยาผู้เสียหาย โดยการลดค่าใบอนุญาตหรืออนุญาตให้ผ่อนชำระ ซึ่งก็พบว่าไม่สามารถทำได้ในทางกฎหมาย สิ่งเหล่านี้ กสทช.ต้องถือเป็นบทเรียนและทำในอนาคตคือ การพัฒนาตลาดใหม่ๆ ให้เกิดขึ้น ไม่ได้อยู่ที่การประมูลใบอนุญาตอย่างเดียว แต่ต้องคิดให้ครบรอบคอบแล้วจึงทำ
ส่วนสถานการณ์ทีวีดิจิทัลหลังจากนี้ ส่วนตัวมองว่าผู้ประกอบการเองจะทราบดีและมีความเสี่ยงในการทำธุรกิจอยู่แล้ว โดยเฉพาะธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยี ซึ่งความเป็นทีวีดิจิทัล อาจเป็นธุรกิจทีวี แต่สุดท้ายแล้ว ธุรกิจเหล่านี้ คือ ธุรกิจสื่อสารมวลชน มีรายได้จากการโฆษณาเป็นหลัก ซึ่งจะมีความเสี่ยงอยู่ที่เศรษฐกิจจะโตตามที่คาดหวังหรือไม่ และสัดส่วนของกลุ่มผู้ประกอบการที่จะมาหารแบ่งรายได้ด้วย เพราะไม่ใช่เฉพาะกลุ่มคนทำทีวีดิจิทัลหรือทีวีด้วยกัน แต่ยังรวมถึงสื่อออนไลน์ใหม่ๆด้วย เพราะภูมิทัศน์ของสื่อเปลี่ยนแปลงไปเร็วมาก สื่อสิ่งพิมพ์ทุกวันนี้ รายได้โฆษณาเข้าน้อยไป และขยับไปสื่ออื่นมากขึ้น เป็นธรรมชาติของการเปลี่ยนผ่านขนาดใหญ่ และเป็นความเสี่ยงที่ย่อมเกิดขึ้นได้อยู่แล้ว ซึ่งไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจที่จะมีธุรกิจล้มหายตายจากไป แม้ส่วนตัวจะเห็นใจผู้ประกอบการ แต่ก็เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้จริงในการทำธุรกิจและไม่ใช่ธุรกิจในการทำทีวีดิจิทัล แต่มันย่อมเกิดได้ตลอดเวลา
ส่วนการเปลี่ยนมือที่จะเกิดขึ้น เชื่อว่าผู้ประกอบการแต่ละรายจะมีการคาดการณ์ไม่เหมือนกันขึ้นอยู่กับการคาดการณ์และสายป่านที่จะสนับสนุนรายได้เพื่อประกอบกิจการต่อไป หากทุกรายคาดการณ์และมีสายป่านเหมือนกันก็เชื่อว่าจะไม่มีการเปลี่ยนมือ เพราะทุกคนจะเห็นมูลค่าของใบอนุญาตเหมือนกัน แต่การจะเปลี่ยนมือใดๆ นั่นคือต้องคาดการณ์ไม่เหมือนกัน และนั่นหมายถึงว่าใครมองสดใสหรือไม่สดใสอย่างไร และใครจะมีวิธีการ เครือข่ายหรือสื่ออื่นๆ ในมือที่ทำให้เกิดความได้เปรียบ และเป็นตัวชี้ขาดว่าจังหวะก้าวในการควบรวมกิจการจะไปเร็วหรือช้า ซึ่งแน่นอนว่าการได้ใบอนุญาตจำนวนมาก สุดท้ายแล้วอาจมีการออกจากตลาดบ้างหรือมีการควบรวมกิจการกันเป็นของที่จะต้องเกิดขึ้น และสิ่งที่ กสทช.ต้องทำคือ คำถามเรื่องการผูกขาดตลาดในการเปลี่ยนมือต้องกำหนดกฎเกณฑ์ให้ชัดและทำโดยเร็ว