วันนี้ (1 มี.ค.2566) ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ร่วมกันเขียนบทความ ตั้งข้อสังเกตและข้อห่วงใยต่อนโยบายด้านเศรษฐกิจและสังคม ของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2566 ระบุว่า
การเลือกตั้งที่จะเกิดในปี 2566 นี้ถือเป็นการเลือกตั้งในช่วงของการเปลี่ยนผ่านเพราะจะเป็นการเลือกตั้งครั้งสุดท้ายตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งวุฒิสมาชิกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนสามารถลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีได้ การเลือกตั้งครั้งนี้จึงมีความสำคัญในแง่ของการเตรียมการกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ และจะเป็นก้าวสำคัญในการทำให้ประชาธิปไตยลงรากปักฐานในประเทศไทยได้อย่างมั่นคง
ในขณะนี้ แม้จะยังไม่มีการประกาศยุบสภา เราก็ได้เห็นการแข่งขันทางนโยบายของพรรคการเมืองอย่างเข้มข้นแล้ว โดยพรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศอย่างต่อเนื่อง เพื่อหาเสียงจากประชาชนเกือบทุกกลุ่ม ทั้งนโยบายให้สวัสดิการ เงินอุดหนุน สร้างงานและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ตารางที่ 1 แสดงนโยบายของพรรคการเมืองจำนวน 9 พรรค รวม 87 นโยบาย เฉพาะที่มีรายละเอียดที่ชัดเจนเพียงพอ ณ วันที่ 20 ก.พ.2566
ในฐานะสถาบันทางวิชาการอิสระ ทีมวิจัยของทีดีอาร์ไอมีข้อสังเกต ตลอดจนข้อห่วงใยหลายประการต่อนโยบายของพรรคการเมือง
ข้อห่วงใยที่สำคัญที่สุด คือ แม้นโยบายหลายอย่างที่พรรคการเมืองประกาศออกมาเป็นนโยบายที่มีจุดประสงค์ดีที่มุ่งแก้ไขความเดือดร้อน และปัญหาของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางก็ตาม แต่ก็ยังมีหลายนโยบายที่น่าจะสร้างปัญหาให้แก่ประเทศในระยะยาว ด้วยเหตุผลหลายประการ คือ
หนึ่ง สร้างภาระทางการคลังจากการใช้งบประมาณมากเกินตัว
สอง มีแนวโน้มว่าจะใช้เงินนอกงบประมาณผ่านรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ซึ่งทำให้การใช้เงินดังกล่าวไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณและทำให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนไม่สามารถตรวจสอบได้ หรือ
สาม สร้างบรรทัดฐานหรือวัฒนธรรมซึ่งทำลายวินัยของประชาชนในการชำระเงินกู้ เช่น นโยบายที่จะยกเว้นหรือลดหนี้เงินกู้ต่าง ๆ โดยไม่สมเหตุผล หรือลดบทบาทของเครดิตบูโร
ทีมวิจัยประมาณการพบว่า มีอย่างน้อย 2 พรรคการเมืองที่น่าจะต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันอีกกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี เพื่อดำเนินนโยบายที่ประกาศไว้ และหากรวมต้นทุนด้านการคลังของนโยบายของทั้ง 9 พรรคการเมือง (โดยไม่นับนโยบายที่ซ้ำกัน) ก็จะต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งหมด 3.14 ล้านล้านบาทต่อปี (ตารางที่ 2)
หรือเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากงบประมาณรายจ่ายสำหรับปี 2566 ทั้งนี้ยังไม่ได้รวมนโยบายของบางพรรคการเมืองที่มีข่าวว่าจะทยอยประกาศออกมา “เกทับ” นโยบายของพรรคการเมืองอื่นที่ประกาศมาก่อน เช่น นโยบายลดราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลขนานใหญ่
ข้อสังเกตคือ พรรคการเมืองส่วนใหญ่ที่ประกาศนโยบายต่าง ๆ ออกมายังไม่ได้ระบุว่าจะหางบประมาณมาจากแหล่งใด เช่น จะมีการเก็บภาษีใดเพิ่มขึ้นหรือจะตัดลดงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันในด้านใดลง (ยกเว้นพรรคการเมืองหนึ่งซึ่งเสนอที่จะลดขนาดกองทัพ ในขณะที่อีกพรรคการเมืองหนึ่งอ้างว่ารัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง) กล่าวอีกนัยหนึ่ง พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศนโยบายเพื่อหาเสียงกับประชาชนโดยเสนอให้สวัสดิการและความช่วยเหลือต่าง ๆ เสมือนนโยบายดังกล่าวไม่มีต้นทุนทางการคลังใด ๆ เลย
ข้อห่วงใยประการที่สอง นโยบายจำนวนมากที่ประกาศออกมาส่วนใหญ่ เน้นแก้ไขปัญหาหรือตอบสนองความต้องการเฉพาะหน้าของประชาชน โดยไม่ได้เพิ่มขีดความสามารถของประเทศอย่างแท้จริงในระยะยาว กล่าวคือ ไม่ช่วยทำให้แรงงานมีทักษะที่สูงขึ้น ภาคธุรกิจตลอดจนภาคเกษตรมีผลิตภาพที่สูงขึ้น สามารถอยู่รอดในการแข่งขัน และภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ข้อห่วงใยประการที่สาม หลายนโยบายที่ประกาศออกมาอาจไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง เนื่องจากจะต้องแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่จำนวนมาก โดยยังไม่ปรากฏว่า พรรคการเมืองที่เสนอนโยบายดังกล่าวได้ศึกษาอย่างเป็นระบบถึงแนวทางในการแก้ไขกฎหมายต่างๆ ตลอดจนต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นเลย
ข้อห่วงใยทั้งสามประการข้างต้น นำมาสู่ข้อห่วงใยประการที่สี่คือ หากพรรคการเมืองยังแข่งขันกันหาเสียงเพื่อหวังเอาชนะกันเช่นนี้ ก็จะทำให้เกิดสภาพ “ปัญหากลืนไม่เข้าคายไม่ออก” (dilemma) คือ หากรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้ง ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลผสม นำเอานโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลมาประกาศเป็นนโยบายของรัฐบาลเพื่อปฏิบัติแล้ว ประเทศไทยก็น่าจะประสบปัญหาทางการคลังอย่างมากจนอาจเกิดวิกฤติ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในช่วงต้นรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ หรือหลายประเทศทั่วโลกโดยเฉพาะประเทศในลาตินอเมริกา
เนื่องจากจะเพิ่มหนี้สาธารณะของไทยที่อยู่ในระดับร้อยละ 61 ของ GDP ในปัจจุบันให้สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว หรือแม้จะไม่เกิดวิกฤติทางการคลัง ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจไทย ดังที่หน่วยงานจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) ต่าง ๆ เริ่มแสดงความวิตกกังวลกัน ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาที่มีความอ่อนไหวตามมา ดังตัวอย่างของอังกฤษซึ่งประสบปัญหาความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงเมื่อปีที่แล้วจนนายกรัฐมนตรีต้องลาออก เนื่องจากตลาดการเงินเห็นว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายการคลังอย่างไม่รับผิดชอบ
ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลใหม่ไม่นำเอานโยบายสำคัญของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลไปเป็นนโยบายของรัฐบาลแล้ว ประชาชนก็จะเสื่อมศรัทธาต่อการเมืองในประชาธิปไตยเนื่องจากเกิดความรู้สึกว่าถูกนักการเมืองหลอก ซึ่งจะมีผลทำให้การลงรากปักฐานของประชาธิปไตยในประเทศไทยเป็นไปได้ยากขึ้น
จากข้อวิตกกังวลดังกล่าว เราจึงมีข้อเสนอดังต่อไปนี้
ประการที่หนึ่ง เราอยากเห็นพรรคการเมืองทบทวนนโยบายต่าง ๆ ที่ประกาศออกมาอีกครั้งหนึ่งว่ามีความเป็นไปได้จริงทั้งในทางการคลังและทางกฎหมายเพียงใด และปรับปรุงให้มีความเหมาะสมมากขึ้นก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง
ประการที่สอง เราอยากเห็นการปฏิรูปกติกาในการหาเสียงเลือกตั้ง เพราะกติกาที่เป็นอยู่ทำให้เกิดการแข่งขันนโยบายที่เสี่ยงที่จะเกิดความเสียหายต่อประเทศดังที่กล่าวมาข้างต้น ทั้งนี้ในปัจจุบัน มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับที่พยายามป้องกันการใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลคือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 และ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 อย่างไรก็ตามกฎหมายทั้งสองฉบับก็ยังไม่มีประสิทธิผล เนื่องจากมีจุดอ่อนที่สำคัญ
พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองกำหนดในมาตรา 57 ให้พรรคการเมืองที่ประกาศโฆษณานโยบายที่ต้องใช้เงิน จะต้องนำเสนอข้อมูล 3 รายการคือ วงเงินที่ต้องใช้และที่มาของวงเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย และผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย อย่างไรก็ตามกฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เบามาก
โดยในกรณีที่พรรคการเมืองไม่จัดทำข้อมูลดังกล่าว กกต. มีเพียงอำนาจสั่งให้จัดทำให้ถูกต้องเท่านั้น และหากพรรคการเมืองยังฝ่าฝืนก็จะเสียค่าปรับไม่เกิน 5 แสนบาท และอีก 1 หมื่นบาทต่อวันจนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง
นอกจากนี้ ยังไม่เคยปรากฏว่า กกต. ได้เคยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองเปิดเผยต่อสาธารณะแต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดคำถามต่อขีดความสามารถของ กกต. ในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว
ส่วน พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ ถูกออกแบบมาเป็นเครื่องมือควบคุมระบบงบประมาณรายจ่ายและการก่อหนี้สาธารณะ
อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวก็มีช่องว่างสำคัญคือ ให้ความหมายของ “เงินนอกงบประมาณ” โดยไม่ครอบคลุมการใช้จ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่ดำเนินงานตามนโยบายรัฐ
ซึ่งหมายความว่า หากรัฐบาลกำหนดให้สถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรหรือธนาคารออมสิน ใช้เงินของตนเข้าแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรตามนโยบายของรัฐบาล การดำเนินการดังกล่าวก็จะไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมายนี้ ซึ่งมีผลทำให้รัฐบาลสามารถใช้เงินดำเนินนโยบายโดยไม่ผ่านการตรวจสอบกลั่นกรองของรัฐสภาได้
ดังนั้น จึงควรมีการแก้ไขเพื่อลดช่องว่างในกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าว โดยให้อิสระแก่พรรคการเมืองในการหาเสียงด้วยการสร้างสรรค์นโยบายต่าง ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่การดำเนินการตามนโยบายดังกล่าวเมื่อได้เป็นรัฐบาลแล้ว จะต้องใช้เงินงบประมาณเท่านั้นโดยไม่สามารถใช้เงินนอกงบประมาณได้
และห้ามใช้เงินงบประมาณเกินกว่าวงเงินที่เคยเสนอต่อ กกต. เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลต่อประชาชน และรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน
ในบทความที่จะตามมา ทีมวิจัยจากทีดีอาร์ไอจะตั้งข้อสังเกตและข้อเสนอแนะในการปรับปรุงนโยบายต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในแต่ละด้านโดยเฉพาะเจาะจง