แก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาไทย: เราจะเริ่มที่ไหนดี?

โดย อัมมาร สยามวาลา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

** ดูรายละเอียดและตารางประกอบในไฟล์ Word **

ปัญหาคุณภาพการศึกษากลายเป็นโรคเรื้อรังของประเทศไทย ที่ถึงแม้จะมีความพยายามปฏิรูปมากว่า 10 ปี ตั้งแต่รอบแรกในปี พ.ศ. 2542 จนถึงปัจจุบันรอบสองตั้งแต่ปี พ.ศ. 2552 แต่ก็ยังไม่สามารถรักษาหรือแม้แต่บรรเทาอาการป่วยได้

สาเหตุของปัญหาที่กล่าวถึงกันมีมากมายจนมองไม่เห็นหนทางว่าจะรักษากันอย่างไร (ภาพที่ 1) และจะเริ่มกันที่จุดใด   ซ้ำร้าย การแก้ไขปฏิรูปในบางด้านกลับยิ่งทำให้ปัญหาแย่ลง เช่น ระบบประกันคุณภาพเพิ่มภาระงานเอกสารให้ครู ทำให้ครูมีเวลาในการเตรียมสอนน้อยลง  โดยยังไม่สามารถทำให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้นอย่างจับต้องได้เลย 

คนจำนวนไม่น้อยเชื่อว่า ความล้มเหลวในการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมา มีสาเหตุจากความขาดแคลนทรัพยากร แต่ความเชื่อนี้ไม่ถูกต้อง เพราะในช่วงเกือบ 10 ปีที่ผ่านมา งบประมาณกระทรวงศึกษาธิการเพิ่มขึ้นประมาณ 2 เท่าจนปัจจุบันสัดส่วนงบประมาณการศึกษาต่อจีดีพีและต่องบประมาณรวมของไทยอยู่ที่ร้อยละ 4 และร้อยละ 20 ตามลำดับ ซึ่งไม่ต่ำกว่าประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเดียวกันแล้ว (ภาพที่ 2)   ในขณะเดียวกันเงินเดือนเฉลี่ยของครูโรงเรียนรัฐบาลก็เพิ่มสูงขึ้นจากประมาณ 1.5 หมื่นบาทในปี 2544 เป็นประมาณ 2.4 หมื่นในปี 2553 (ข้อมูลจากการสำรวจภาวะแรงงานของสำนักงานสถิติแห่งชาติ)   อีกทั้งนักเรียนไทยยังใช้เวลาเรียนในห้องเรียนมากกว่านักเรียนประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเดียวกัน ทั้งนี้ยังไม่ต้องกล่าวถึงเงินทองและเวลาของผู้ปกครองและนักเรียนอีกมากมายที่หมดไปกับการกวดวิชา   

แม้งบฯ การศึกษาที่เพิ่มขึ้นอาจช่วยให้เด็กวัยเรียนจากครอบครัวยากจนเข้าถึงการศึกษามากขึ้นในเชิงปริมาณก็ตาม  ผลการเรียนของนักเรียนซึ่งเป็นตัวชี้วัดสำคัญของคุณภาพการศึกษาโดยรวมกลับตกต่ำ ดังจะเห็นได้จากผลคะแนนสอบนักเรียนไทยไม่ว่าจะวัดจากข้อสอบมาตรฐานในประเทศอย่าง O-NET หรือระหว่างประเทศอย่าง PISA และ TIMSS มีแนวน้มลดลงและต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านยกเว้นอินโดนีเซีย (ภาพที่ 3)  ในขณะเดียวกัน ก็ปรากฏข่าวนักเรียนไทยจากโรงเรียนมีชื่อเสียงในกรุงเทพฯ สามารถสอบแข่งขันได้เหรียญรางวัลระดับโลกต่างๆ อยู่ทุกปี  ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนในพื้นที่ต่างๆ และชี้ว่าการพัฒนาคุณภาพของโรงเรียนไทยที่ผ่านมาเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึง 

การยกระดับคุณภาพการศึกษามิใช่เรื่องสิ้นหวังแต่เป็นสิ่งที่ทำได้จริงในเวลาไม่เกิน 1 ทศวรรษ ดังตัวอย่างของประเทศต่างๆ เช่น ชิลี ลัตเวียและประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายเคยทำได้มาแล้ว   หากแต่ข้อเสนอการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมาในประเทศไทยยังคงกระจัดกระจายตามความเข้าใจต่อปัญหาที่แตกต่างกัน ซึ่งทำให้ไม่สามารถสรุปได้ว่าควรจะเริ่มแก้ที่ปัญหาที่จุดใดก่อน 

ในความเห็นของผู้เขียน การแก้ปัญหาให้สำเร็จจะต้องเริ่มจากวิชาการที่ถูกต้องก่อน   การศึกษาที่ผ่านมามีข้อค้นพบต่างๆ ที่สำคัญหลายประการคือ หนึ่ง ลำพังการเพิ่มทรัพยากรเช่นงบประมาณทางการศึกษา ไม่รับประกันความสำเร็จในการเพิ่มคุณภาพการศึกษา  สอง คุณภาพของครูช่วยให้นักเรียนมีผลการเรียนดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ  สาม ต้องมีกลไกในการสร้าง “ความรับผิดชอบ” (accountability) ในการจัดการศึกษาที่ชัดเจน  โดยเรื่องที่สาม เป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากในการปฏิรูประบบการศึกษา เพราะจะทำให้เรื่องอื่นๆ สำเร็จหรือล้มเหลวไปด้วย เช่น แม้เราสามารถลงทุนให้ครูมีคุณภาพเพิ่มขึ้น แต่หากระบบที่เป็นอยู่ทำให้ครูไม่สนใจนักเรียนอย่างเต็มที่ เพราะยุ่งกับการทำงานเอกสารหรือทำงานวิชาการเพื่อเลื่อนตำแหน่ง การเพิ่มคุณภาพครูก็จะส่งผลไปไม่ถึงนักเรียน    

ใจกลางของปัญหาคุณภาพการศึกษาไทยจึงไม่ใช่การขาดทรัพยากร แต่เป็น “การขาดประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากร” อันเนื่องมาจาก “การขาดความรับผิดชอบ” ของระบบการศึกษาต่อนักเรียนและผู้ปกครองนั่นเอง    การเริ่มการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาจึงต้องมุ่งตรงไปที่การสร้างความรับผิดชอบของผู้จัดการศึกษาทั้งภาครัฐ โรงเรียนและครู   โดยหัวใจของ “ความรับผิดชอบ” ก็คือ ความสำเร็จของระบบการศึกษา โรงเรียนและครู จะต้องวัดจากสัมฤทธิผลทางการศึกษาของนักเรียนเป็นหลัก ไม่ใช่โรงเรียนเกือบทั้งหมดผ่านการประเมินคุณภาพโดย สมศ. และครูก็ได้เลื่อนขั้นเงินเดือนและวิทยฐานะ  ทั้งที่ผลการเรียนของนักเรียนแย่ลงจนถึงขั้น “อ่านไม่ออก-เขียนไม่ได้-คิดไม่เป็น” อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ความรับผิดชอบในการจัดการศึกษาคืออะไร และจะสร้างขึ้นมาในประเทศไทยได้อย่างไร  เป็นเรื่องสำคัญที่ขออธิบายขยายความในตอนต่อไป