อนาคตเปิดเสรีบริการ สู้ได้ด้วย “ยุทธศาสตร์ชาติ”

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ดร.เสาวรัจรัตนคำฟู  นักวิชาการ  สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยว่า ในทศวรรษที่ผ่านมา การทำความตกลงการค้าเสรีนับเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่สำคัญของประเทศไทยในการบูรณาการทางเศรษฐกิจของประเทศไทยเข้ากับเศรษฐกิจโลก และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง กับประเทศในภูมิภาคเอเชีย (รวมทั้งกลุ่มประเทศอาเซียน)  ซึ่งในจำนวนความตกลงการเปิดเสรีการค้านับสิบฉบับที่ประเทศไทยได้ทำไว้กับประเทศต่าง ๆ นั้น มีหลายความตกลงที่เกี่ยวข้องกับภาคการค้าบริการ ทั้งในระดับพหุภาคี เช่น ความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (General Agreement on Trade in Services: GATS) ระดับภูมิภาค เช่น ความตกลงว่าด้วยการค้าบริการของอาเซียน (ASEAN Framework Agreement on Services: AFAS), ความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-เกาหลี (ASEAN-Korea Free Trade Agreement: AKFTA), และความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-จีน (ASEAN-China Free Trade Agreement: ACFTA)  และระดับทวิภาคี เช่น ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น (Japan-Thailand Economic Partnership Agreement: JTEPA)  โดยระดับของการเปิดเสรีของประเทศไทยภายใต้ความตกลงต่าง ๆ มักไม่เกินกว่าที่กฎหมายภายในประเทศกำหนดหรืออนุญาตให้ทำได้  ยกเว้นในบางกรณี เช่น ประเทศไทยอนุญาตให้นักลงทุนชาวญี่ปุ่นสามารถถือหุ้นได้ถึง 100% ในธุรกิจบริการให้คำปรึกษาทั่วไป ขณะที่ ภายใต้ พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 คนต่างชาติไม่สามารถถือหุ้นเกินกว่ากึ่งหนึ่งในธุรกิจบริการในประเทศไทย

ภาคบริการมีความสำคัญอย่างมากต่อเศรษฐกิจไทย โดยในช่วงปี พ.ศ. 2533-2553 ภาคบริการมีสัดส่วนมูลค่าเพิ่มต่อผลผลิตมวลรวมในประเทศ (GDP) ของภาคเศรษฐกิจไทยประมาณ 49-57% และมีสัดส่วนต่อการจ้างงานรวมเพิ่มขึ้นต่อเนื่องคือ 41% ในปี พ.ศ. 2541 และเพิ่มขึ้นเป็น 48% ในปี พ.ศ. 2553 นอกจากความสำคัญโดยตรงของภาคบริการต่อ GDP และการจ้างงานแล้ว ภาคบริการยังมีความสำคัญในฐานะที่เชื่อมโยงกับภาคการผลิตในฐานะเป็นปัจจัยการผลิตด้วย

แม้ว่า ประเทศไทยมีการทำความตกลงการเปิดเสรีการค้าบริการกับหลายประเทศ และภาคบริการมีความสำคัญสูงมากต่อเศรษฐกิจไทย แต่เป็นที่น่าประหลาดใจว่า ที่ผ่านมา รัฐบาลไม่มียุทธศาสตร์ชาติในการเปิดเสรีการค้าบริการของประเทศ

จากการศึกษาระดับการเปิดเสรีบริการในแต่ละความตกลงของประเทศไทยที่ผ่านมาโดยใช้ดัชนีวัดอุปสรรคต่อการค้าบริการ พบว่า ประเทศไทยมีระดับการเปิดเสรีบริการที่แตกต่างกันในแต่ละความตกลง ทั้งในระดับสาขาบริการ (sector) และรูปแบบการให้บริการ (mode) ยกตัวอย่างเช่น ประเทศไทยเสนอระดับการเปิดเสรีบริการภายใต้ AFAS และ GATS  สูงกว่าความตกลงอื่นๆ และหากเปรียบเทียบระหว่าง ความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-เกาหลี (AKFTA) ความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-จีน (ACFTA)  และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น (JTEPA) พบว่า ประเทศไทยเสนอระดับการเปิดเสรีบริการในสาขาบริการก่อสร้างภายใต้ AKFTA สูงกว่า ACFTA และ JTEPA แต่เสนอระดับการเปิดเสรีบริการในสาขาบริการการเงินภายใต้ JTEPA สูงกว่า AKFTA และ ACFTA ขณะที่สาขาท่องเที่ยวก็เสนอระดับการเปิดเสรีให้กับ ACFTA มากกว่า จะเห็นได้ว่า ระดับของข้อผูกพันการเปิดเสรีสาขาบริการที่แตกต่างกันภายใต้ความตกลงที่แตกต่างกัน สะท้อนถึงการขาดการจัดลำดับความสำคัญของสาขาบริการและการขาดยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนในการเปิดเสรีภาคบริการของไทย นอกจากนี้ อุปสรรคต่อการค้าบริการที่ซับซ้อนและแตกต่างกันในแต่ละความตกลงทำให้เกิดความยุ่งยากในทางปฏิบัติแก่เจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ดร.เสาวรัจ กล่าวว่า โดยหลักการ  นโยบายในการเปิดเสรีบริการที่เหมาะสมคือ การมุ่งสู่การพัฒนาภาคบริการภายในประเทศ การเพิ่มประสิทธิภาพของภาคบริการ และการเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของภาคบริการ ดังนั้น เราควรใช้นโยบายการเปิดเสรีภาคบริการเป็นเครื่องมือในการพัฒนาภาคบริการของประเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและสามารถแข่งขันได้ในเวทีสากล 

 “การจะเปิดเสรีการค้าบริการในสาขาใด ควรมีเป้าหมายของเราเป็นที่ตั้งแล้วใช้ความตกลงนั้นเป็นเครื่องมือบรรลุเป้าหมาย ถ้าจะให้ดีควรมีการทำยุทธศาสตร์ชาติและจัดลำดับความสำคัญของสาขาบริการที่ควรสนับสนุนในแต่ละระดับ และสิ่งสำคัญต้องทำให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างโปร่งใสไม่ลักลั่น”

การเปิดเสรีการค้าบริการทำได้ยากง่ายแค่ไหน และจริงหรือไม่ที่คนต่างชาติจะเข้ามาทำธุรกิจและแย่งงานคนไทย  นักวิชาการทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า ไม่ง่ายในทางปฏิบัติในปัจจุบัน เพราะความตกลงการเปิดเสรีการค้าบริการของไทยมักทำภายใต้เงื่อนไขกฎหมายภายในประเทศที่อนุญาตให้ทำได้เท่านั้น  โดยอุปสรรคและข้อจำกัดในการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวในประเทศไทย ประกอบด้วย

1) ข้อจำกัดการประกอบธุรกิจโดยทั่วไป ได้แก่ อาชีพสงวนและธุรกิจต้องห้าม สัดส่วนการถือครองหุ้นของคนต่างด้าว ทุนขั้นต่ำ การถือครองที่ดิน การเข้าเมือง การทำงานและการจำกัดจำนวนคนทำงานต่างด้าว การส่งเงินออกนอกประเทศ และการถ่ายทอดเทคโนโลยี ซึ่งเป็นเงื่อนไขหรือข้อจำกัดที่มีผลบังคับใช้โดยทั่วไปสำหรับการลงทุนของต่างชาติในทุกธุรกิจ

2) ข้อจำกัดการประกอบธุรกิจเฉพาะภาคธุรกิจ ซึ่งเป็นข้อจำกัดของการเข้ามาประกอบธุรกิจแต่ละประเภทในประเทศไทย โดยมีการกำหนดไว้เป็นกฎหมายเฉพาะสำหรับการประกอบธุรกิจนั้น เช่น พ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พงศ.2544 และ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2552  ดังนั้น การเข้ามาทำงานหรือลงทุนทำธุรกิจบริการโดยเสรีในประเทศไทยไม่ใช่เรื่องง่ายที่ใครก็สามารถทำได้ (ถ้าปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด)

สำหรับคำถามว่าการเปิดเสรีบริการจะมีผลกระทบอย่างไร หากการเปิดเสรีบริการแล้วส่งผลให้ตลาดบริการของไทยมีการแข่งขันที่เป็นธรรมและมีประสิทธิผลมากขึ้น ผู้บริโภคและผู้ประกอบการที่ใช้บริการนั้นก็จะได้รับการบริการที่หลากหลายมากขึ้น คุณภาพดีขึ้น และค่าบริการที่ลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในตลาดที่มีการผูกขาดหรือตลาดที่มีผู้ประกอบการน้อยราย อย่างไรก็ตาม ภาครัฐจำเป็นต้องมีการปรับปรุงกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง และมีการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังควบคู่ไปด้วยเพื่อสร้างหลักประกันว่า ตลาดบริการของไทยจะมีการแข่งขันที่เสรี เป็นธรรม และมีประสิทธิผล เช่น พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 เพื่อป้องกันการผูกขาดในตลาด และพ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 เพื่อป้องกันการอำพรางตนของคนต่างชาติ และเพื่อให้หลักเกณฑ์และแนวทางการปฏิบัติของการเข้ามาดำเนินธุรกิจของคนต่างชาติมีความชัดเจน

อุปสรรคต่อการค้าบริการที่สำคัญ เช่น การเลือกปฏิบัติ และการจำกัดสัดส่วนการถือหุ้นของคนต่างชาติ  เป็นผลทำให้เกิดความไม่มีประสิทธิผลและค่าเช่าทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นต้นทุนที่ไม่จำเป็น ในปัจจุบัน บริการด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การสื่อสารโทรคมนาคม และขนส่ง ตลอดจนภาคบริการที่สำคัญอื่นๆ เช่น ค้าปลีก และการเงิน มีอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดสูงมากทั้งต่อผู้ประกอบการไทยรายใหม่และผู้ประกอบการต่างชาติ ดังนั้น สาขาที่ใช้บริการเหล่านี้เป็นปัจจัยการผลิตจะต้องแบกรับกับต้นทุนที่สูงโดยไม่จำเป็น จากการวิเคราะห์ตารางปัจจัยการผลิตและผลผลิต (Input-Output Table) พบว่า สาขาที่มีต้นทุนด้านบริการสื่อสารมากที่สุด ได้แก่ บริการไปรษณีย์และโทรคมนาคม บริการทางการเงิน บริการค้าส่ง บริการค้าปลีก บริการแพร่ภาพและกระจายเสียง บริการธุรกิจ และโรงแรมและร้านอาหาร และสาขาที่มีต้นทุนด้านบริการทางการเงินมากที่สุด ได้แก่ บริการค้าส่ง บริการค้าปลีก บริการทางการเงิน บริการสื่อสารและโทรคมนาคม และบริการอสังหาริมทรัพย์

สิ่งที่ควรตระหนักตอนนี้คือ การปฏิเสธที่จะเปิดเสรีการค้าบริการอย่างแท้จริงอาจจะทำให้เกิดภาระที่หนักอึ้งต่อเศรษฐกิจไทย กล่าวอีกนัยหนึ่ง เศรษฐกิจไทยจะกลายเป็นระบบเศรษฐกิจแบบทวิลักษณ์ (dualistic economy) มากขึ้นเรื่อยๆ ภาคอุตสาหกรรมต้องเผชิญกับภาวะการแข่งขันที่สูง ขณะที่ภาคบริการยังได้รับการคุ้มครองอย่างมาก ในระยะยาว ความไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในตลาดภาคบริการอาจส่งผลลบต่อความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรมไทย เพราะภาคบริการนั้นเชื่อมโยงและเป็นองค์ประกอบที่เป็นต้นทุนในกระบวนการผลิตของภาคอุตสาหกรรมด้วย  นอกจากนี้ เมื่อผลตอบแทนจากการลงทุนในภาคบริการเพิ่มสูงขึ้น ภาคบริการก็สามารถดึงดูดแรงงานที่มีคุณภาพสูงเข้ามาได้ และอาจเป็นการดึงคนจากภาคอุตสาหกรรมเข้ามาในภาคบริการมากขึ้น

อีกทั้ง ค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่สูงในภาคบริการยังทำให้เกิดกิจกรรมที่เรียกว่า การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจด้วย โดยจะเห็นจากการบริจาคเงินให้แก่พรรคการเมืองและการเข้าไปมีตำแหน่งทางการเมืองโดยตรง (Pramuan and Yupana, 2006) ดังนั้น จากมุมมองทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง หากการเปิดเสรีการค้าบริการทำให้เกิดช่องทางการเข้าถึงตลาดได้ง่ายขึ้นไม่จำกัดให้คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ทำให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม และทำให้การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจทำได้ยากขึ้น ประเทศไทยก็มีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่ควรเปิดเสรีการค้าบริการ อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปภาคบริการจำเป็นต้องมีการบูรณาการร่วมกันระหว่างการเปิดเสรีการค้าบริการและการกำกับดูแลการแข่งขันให้มีความเป็นธรรมและมีประสิทธิผล

สำหรับประเทศไทย การเปิดเสรีการค้าบริการควรเน้นสาขาที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานและต้องใช้เงินทุน เทคโนโลยี และความรู้สูงเป็นสำคัญ เช่น โทรคมนาคมสื่อสาร ขนส่งโลจิสติกส์ และการศึกษา แต่จะเปิดสาขาไหนอย่างไรก็ต้องมาจัดลำดับความสำคัญและศักยภาพที่ควรสนับสนุน โดยดำเนินการไปภายใต้ยุทธศาสตร์ของประเทศ ทั้งนี้ การจะขับเคลื่อนให้เกิดผลอย่างแท้จริงต้องมาจากความร่วมมือของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องภายใต้ยุทธศาสตร์ที่ทุกคนเห็นพร้อมร่วมกัน

ทั้งนี้ สำหรับคำถามเกี่ยวกับโอกาสของคนไทยในการเปิดเสรีการค้าบริการนั้น การเผชิญกับตลาดที่มีขนาดใหญ่ขี้นและมีการแข่งขันสูงขึ้นอาจเป็นทั้งโอกาสและความท้าทาย ขึ้นอยู่กับว่าไทยสามารถผลักดันภาคธุรกิจของไทยให้มีศักยภาพในการแข่งขันในสาขาบริการได้สูงกว่าหรือน้อยกว่าประเทศอื่นหรือไม่ 

โดยสิ่งที่ภาครัฐควรทำ คือ การสนับสนุนกลไกตลาดให้แข่งขันได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น การปรับปรุงกฎระเบียบภาครัฐที่เป็นอุปสรรคต่อการค้าบริการ โดยเฉพาะสาขาบริการที่มีความเชื่อมโยงกับภาคการผลิตสูง การสร้างสภาพแวดล้อมทางธุรกิจที่เอื้อต่อการแข่งขัน เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ทั้งด้านผลิตภาพ แรงงาน ภาษา ทักษะ และเทคโนโลยีสารสนเทศ การลดปัญหาคอรัปชั่น และนโยบายของรัฐที่มีความชัดเจน (โดยภาครัฐอาจร่วมมือกับเอกชน) การสร้างโอกาสในการเติบโตจากภายนอก โดยอาศัยความร่วมมือและการลงทุนต่างชาติ โดยเฉพาะสาขาที่ต้องใช้เงินทุนและเทคโนโลยีสูง