ความล้มเหลวของระบบการประเมินผลการศึกษาไทย: สาเหตุและข้อเสนอแนะ

โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในปัจจุบัน ระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทยมีการประเมินผลใน 3 ส่วนคือ การประเมินผลโรงเรียนโดยสำนักงานรับรองมาตรฐานและคุณภาพการศึกษา (สมศ.)     การประเมินผลครูโดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) และ การประเมินผลนักเรียนโดยสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.)   บทความนี้จะวิเคราะห์ว่า ระบบการประเมินผลเหล่านี้มีผลต่อการยกระดับคุณภาพการศึกษาของไทยจริงหรือไม่  มีปัญหาอย่างไร และควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขอย่างไร

ขอเริ่มจากการประเมินโรงเรียน ที่ผ่านมา มีการประเมินโรงเรียนในทุกสังกัดไปแล้ว 2 รอบ โดยรอบที่สอง ทำในช่วงปี 2549-2553     ผลพบว่า มีโรงเรียนที่ผ่านเกณฑ์ในรอบที่สองมากกว่าในรอบแรกมาก (ดูภาพที่ 1) ซึ่งน่าจะหมายความว่า การประเมินทำให้โรงเรียนปรับปรุงคุณภาพจนสามารถผ่านเกณฑ์ได้ และน่าจะเป็นเครื่องชี้ว่า ระบบการศึกษาไทยมีคุณภาพสูงขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา  

ปัญหาก็คือ ในช่วงเวลาดังกล่าว คุณภาพการศึกษาของไทยเมื่อวัดจากผลสอบมาตรฐานต่างๆ กลับตกต่ำลง ทั้งการสอบมาตรฐานในประเทศเช่น O-NET และการสอบที่จัดโดยองค์กรในต่างประเทศเช่น TIMSS และ PISA ซึ่งล้วนชี้ชัดว่า คุณภาพของนักเรียนไทยตกต่ำลงอย่างต่อเนื่องอย่างน่าใจหาย (ดูภาพที่ 2 กรณีของ TIMSS)  
 
เราสามารถเข้าใจสาเหตุของความขัดแย้งกันระหว่างคุณภาพของโรงเรียนจากการประเมินของ สมศ. กับคะแนนสอบของนักเรียน โดยดูจากตัวชี้วัดที่ สมศ. ใช้ในการประเมินโรงเรียน   ในการประเมินโรงเรียนระดับขั้นพื้นฐานสายสามัญในรอบสองที่ผ่านมา มีตัวชี้วัดที่ใช้ 14 ตัว ซึ่งประเมินผู้เรียน 7 ตัว  ประเมินครู/การเรียนการสอน 2 ตัว และประเมินผู้บริหาร 5 ตัว  แต่เมื่อดูในรายละเอียด จะพบว่า มีเพียงตัวชี้วัดที่ 5 (ผู้เรียนมีความรู้และทักษะที่จำเป็นตามหลักสูตร) เพียงตัวเดียวเท่านั้น ที่เป็นการวัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างเป็นวัตถุวิสัย (objective) โดยไม่มีดุลพินิจเข้ามาเกี่ยวข้อง  เนื่องจากใช้จำนวนนักเรียนที่ผ่านการสอบมาตรฐาน  ที่เหลือเป็นตัวชี้วัดที่แม้จะดูดี แต่ก็ต้องอาศัยดุลพินิจในการวัดสูงมาก เช่น ผู้เรียนมีทักษะในการแสวงหาความรู้ด้วยตนเองและรักการเรียนรู้ (ตัวชี้วัดที่ 6) ผู้เรียนมีความสามารถในการคิดวิเคราะห์ (ตัวชี้วัดที่ 4) เป็นต้น 
 
ความเห็นของผู้เขียน การประเมินคุณภาพโรงเรียนในปัจจุบัน มีปัญหาสำคัญที่ตัวชี้วัดส่วนใหญ่ไม่ได้วัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างแท้จริง จึงไม่ช่วยสร้างยกระดับคุณภาพการศึกษาอย่างที่ควรจะเป็น   นอกจากนี้ การประเมินคุณภาพโรงเรียนที่ผ่านมายังสร้างภาระให้กับครูในการที่ต้องจัดเตรียมเอกสารต่างๆ มากมาย จึงเหลือเวลาในการเตรียมการสอนน้อยลง  ดังที่โครงการ Teacher Watch เคยสำรวจพบว่า ร้อยละ 83 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 20 ของเวลางาน และร้อยละ 10 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 50 ของเวลางาน  
 
ในส่วนของการประเมินครูเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนปีละ 2 ครั้งนั้น ผู้อำนวยการโรงเรียนและคณะกรรมการที่ผู้อำนวยการแต่งตั้งจะประเมินตามแบบที่ ก.ค.ศ. กำหนด  โดยแบ่งเป็น 4 ด้านคือ ผลงานต่อผู้เรียน ความประพฤติ คุณธรรมและจรรยาบรรณวิชาชีพ โดยมีสัดส่วนคะแนน 60:10:10:20 ตามลำดับ    แม้ดูเหมือนว่าผลงานต่อผู้เรียนจะมีน้ำหนักมากที่สุดถึงร้อยละ 60 ก็ตาม ในทางปฏิบัติ คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนหรือสัมฤทธิผลทางการเรียนอื่นๆ กลับไม่ได้ถูกนำไปพิจารณาเลย ซึ่งทำให้การเลื่อนขั้นเงินเดือนของครูไม่เชื่อมโยงกับสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างที่ควรจะเป็นอีกเช่นกัน     

นอกจากนี้ ค่าตอบแทนครูยังขึ้นอยู่กับการเลื่อนตำแหน่งและเงินวิทยฐานะ ซึ่งประเมินจาก 3 ด้านคือ วินัยและคุณธรรม  ความสามารถ เช่น ความสามารถในการจัดทำแผนการสอน และผลปฏิบัติการ โดยแต่ละด้านมีน้ำหนัก 1/3 เท่ากัน   

การศึกษาพบว่า การประเมินผลปฏิบัติการนั้นจะพิจารณาผลการเรียนของนักเรียนจากการสอบมาตรฐานด้วย แต่มีน้ำหนักเพียงร้อยละ 10 หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 3.3 ของคะแนนทั้งหมด   ดังนั้น ผลการประเมินจึงแทบจะไม่ขึ้นอยู่กับผลการเรียนของนักเรียนเลย   ภายใต้แรงจูงใจเช่นนี้ ครูย่อมสนใจทำเอกสารเพื่อให้ผ่านการประเมินมากกว่ามุ่งพัฒนาการสอน  
 
ส่วนในกรณีการประเมินนักเรียนนั้น มีการสอบมาตรฐานในหลายระดับชั้น เช่น O-NET และ NT แต่การสอบเหล่านี้ ยังไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบของแต่ละโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ และแทบมิได้ถูกนำมาใช้ประเมินโรงเรียนและครูเลย     นอกจากนี้ ยังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางต่อคุณภาพของข้อสอบมาตรฐาน โดยเฉพาะ O-NET 
 
โดยสรุป ปัญหาของคุณภาพการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทย มีสาเหตุมาจากการมีระบบประเมินผลที่ผิดพลาด โดยการประเมินโรงเรียนและครูแทบจะไม่มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนรู้ของนักเรียน  และยังสร้างภาระต่อครูมากมาย ซึ่งมีผลในการดึงครูออกจากนักเรียน    

ส่วนการสอบมาตรฐานนั้น แม้โดยหลักการจะเป็นการวัดการเรียนรู้ของนักเรียนโดยตรง แต่ก็มีปัญหาคุณภาพของข้อสอบ และไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบเฉลี่ยของโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ  ระบบการประเมินที่เป็นอยู่จึงไม่เชื่อมโยงกับการสร้างความรับผิดชอบในการจัดการศึกษา ซึ่งเป็นหัวใจในการยกคุณภาพการศึกษาเลย
เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะในการยกระดับคุณภาพของระบบการศึกษาไทย ดังต่อไปนี้ 

1.ควรจัดให้มีการสอบมาตรฐานทุกระดับชั้นเรียน หรืออย่างน้อยทุกช่วงชั้นของโรงเรียนทุกสังกัด เพื่อเป็นฐานในการสร้างความรับผิดชอบทางการศึกษา   นอกจากนี้ ควรใช้ผลการสอบมาตรฐานเป็นเกณฑ์ในการเลื่อนชั้นและการเข้ามหาวิทยาลัยแทนการใช้เกรดเฉลี่ย ซึ่งแต่ละโรงเรียนมีมาตรฐานที่แตกต่างกันมาก

2.ปฏิรูปการออกข้อสอบมาตรฐานจากปัจจุบันซึ่งมีปัญหาเรื่องคุณภาพของข้อสอบมาก โดยควรออกข้อสอบที่เน้นวัดความเข้าใจ (literacy-based test) ซึ่งส่งเสริมการคิดของนักเรียน มากกว่าเน้นวัดเนื้อหา (content-based test) ซึ่งส่งเสริมการท่องจำ     

3.เปิดเผยผลคะแนนการสอบมาตรฐานเฉลี่ยเป็นรายโรงเรียนต่อสาธารณะ และให้โรงเรียนจัดทำใบรายงานผลของตน (report card) เปรียบเทียบกับโรงเรียนในเขตการศึกษาเดียวกัน และโรงเรียนทั่วประเทศให้แก่ผู้ปกครอง  

4.ยกเลิกระบบการประเมินคุณภาพสถานศึกษาที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรืออย่างน้อยต้องมีการปฏิรูปครั้งใหญ่ ให้มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนของนักเรียน

5.ใช้คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนในการประเมินผลโรงเรียนและครู  โดยควรใช้การเปลี่ยนแปลง (change)  ของคะแนน ซึ่งสะท้อนพัฒนาการของนักเรียน มากกว่าการใช้ระดับคะแนน (level) เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่โรงเรียนที่มีทรัพยากรที่แตกต่างกัน

6.ให้รางวัลแก่ผู้บริหารโรงเรียนและครูตามความสามารถในการยกระดับผลการเรียนของนักเรียน โดยอาจปรับขั้นเงินเดือนหรือประกาศยกย่อง   

7.สนับสนุนการสร้างขีดความสามารถทางวิชาการแก่โรงเรียนที่ไม่ผ่านเกณฑ์ เช่น สนับสนุนการประเมินตนเองเพื่อปรับปรุงการสอน 

ยังมีอีกหลายเรื่องที่มีความสำคัญต่อการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งผู้เขียนจะขอแลกเปลี่ยนเพิ่มเติมในโอกาสต่อไป