กระบวนการนิติบัญญัติไทย: สู่เกมกฎหมายเพื่อประชาชน

โดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ทีดีอาร์ไอได้นำเสนอผลงานวิจัยเรื่อง “เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยกระบวนการนิติบัญญัติของไทย”  โดยการสนับสนุนของแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) 

นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัย ทีดีอาร์ไอ  นำเสนอข้อมูลของกระบวนการนิติบัญญัติของไทยในภาพรวม พบว่า ตลอด 6 ปีที่ผ่านมา มีพระราชบัญญัติที่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติ ตั้งแต่ครม.รับหลักการไปจนถึงประกาศใช้ ทั้งสิ้น 335 ฉบับ โดยแต่ละรัฐบาลสามารถออกกฎหมายแตกต่างกัน  รัฐบาลที่มีการผ่านกฎหมายออกมาบังคับใช้ได้มากที่สุดคือ รัฐบาลสุรยุทธ์  ซึ่งมีกฎหมายเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติถึง 237 ฉบับ และประกาศใช้ในรัฐบาลของตน 95 ฉบับ ประกาศใช้ในรัฐบาลอื่น 14 ฉบับ  ขณะที่รัฐบาลทักษิณสามารถออกกฎหมายในรัฐบาลของตน 7 ฉบับและออกในรัฐบาลอื่น 72 ฉบับ    ส่วนรัฐบาลอภิสิทธิ์ผ่านกฎหมายในรัฐบาลของตน 29 ฉบับ   ในขณะที่รัฐบาลสมัครและรัฐบาลสมชายมีอายุสั้นจึงออกกฎหมายได้น้อย

ทั้งนี้ กฎหมายแต่ละฉบับใช้ระยะเวลาเฉลี่ยทั้งกระบวนการประมาณ 782 วัน หรือ มากกว่า 2 ปี โดยขั้นตอนที่ใช้เวลาในการพิจารณานานที่สุดคือในชั้นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งใช้เวลาถึง 262 วัน   สภาผู้แทนราษฎร 125 วัน วุฒิสภา 42 วัน (ดูภาพประกอบ)  ส่วนสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในช่วงรัฐบาลสุรยุทธ์ ใช้เวลาพิจารณา 56 วัน    การศึกษายังพบว่า ระยะเวลาการพิจารณากฎหมายแต่ละฉบับมีความแตกต่างกันมาก  บางฉบับใช้เวลาเพียง1-2 เดือน  แต่บางฉบับใช้เวลาถึง 4 ปี   ทั้งนี้ แต่ละรัฐบาลใช้ระยะเวลาแตกต่างกันไป โดยในสมัยรัฐบาลทักษิณ (ศึกษาเฉพาะ 1 ม.ค.2547-19 ก.ย.2549) ร่างกฎหมายต่างๆ ใช้เวลาพิจารณาเฉลี่ย 826 วัน รัฐบาลสุรยุทธ์ใช้เวลาเฉลี่ย 249 วัน รัฐบาลอภิสิทธิ์ใช้เวลาเฉลี่ย 374 วัน  

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ หัวหน้าโครงการวิจัย  นำเสนอผลการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของกระบวนการนิติบัญญัติไทย ซึ่งศึกษาการพิจารณากฎหมายสำคัญ 21 ฉบับใน 3 รัฐบาล ตลอดจนทบทวนงานวิจัยอื่นที่ผ่านมา โดยมองกระบวนการออกกฎหมายไทยเป็น “เกม”  ตามความหมายในทฤษฎีเกม ซึ่งฝ่ายต่าง ๆ มีความต้องการที่แตกต่างกัน จะคาดคะเนถึงความเคลื่อนไหวของฝ่ายอื่น ก่อนตัดสินใจดำเนินการ เช่นเดียวกับที่ผู้เล่นหมากรุกจะต้องไตร่ตรองก่อนว่าคู่แข่งจะเดินหมากอย่างไร ก่อนที่ตนจะตัดสินใจเดินแต่ละก้าว   ตัวอย่างความต้องการในการออกกฎหมายแตกต่างกันของฝ่ายต่างๆ  ได้แก่ หน่วยราชการมักต้องการออกกฎหมายให้ดุลพินิจ และเพิ่มทรัพยากรต่างๆ ของตนทั้งกำลังคนและงบประมาณ   
 
ในขณะที่คณะรัฐมนตรีมักไม่มีแรงจูงใจที่จะออกกฎหมายใหม่เพราะสามารถใช้อำนาจบริหารได้โดยสะดวกอยู่แล้ว  เว้นแต่กรณีที่มีข้อติดขัดจากกฎหมายที่มีอยู่    

ส่วนของสภาผู้แทนราษฎร พบว่า มีแนวโน้มออกกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้ประชาชน ควบคู่ไปกับการสนองความต้องการของครม. โดยไม่ค่อยสนใจตรวจสอบถ่วงดุลครม.   
ในขณะที่วุฒิสภามักเน้นจะออกกฎหมายให้รัดกุมมากขึ้นและสร้างกลไกตรวจสอบครม.    

กรณีของ สนช. นั้น พบว่า มีความต้องการที่ใกล้เคียงกับหน่วยราชการ และมีตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์เข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณากฎหมายเศรษฐกิจโดยตรงหลายฉบับ

ดร.สมเกียรติ กล่าวว่า ความต้องการที่แตกต่างกันของแต่ละฝ่าย ทำให้เกิดการต่อรองในขั้นตอนต่างๆ ซึ่งแต่ละฝ่ายจะมีอำนาจในการต่อรองที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับสถานการณ์ เช่น หาก ครม. มีเอกภาพและมีความต้องการที่ชัดเจน ก็จะทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีดุลยพินิจในการร่างกฎหมายได้น้อย จนมีฐานะเป็น “บ่าว” หรือ “ลูกไล่” ของครม. อย่างแท้จริง เพราะ ครม.จะรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ปรับปรุงดีขึ้น หรือมีต้นทุนแก้ไขเพิ่มเติมสูงเท่านั้น    

ในทางกลับกัน หาก ครม. มีความต้องการไม่ชัดเจน เช่น มีความขัดแย้งระหว่างกระทรวงต่างๆ จะทำให้กฤษฎีกาสามารถใช้ดุลยพินิจได้มาก จนอาจถึงขั้นล้มร่างกฎหมายบางฉบับของครม. ได้  เช่น การส่งร่าง พ.ร.บ.มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมกลับคืน โดยอ้างจุดบกพร่องในร่างกฎหมาย ซึ่งครม. ไม่สามารถทำอะไรได้ เพราะกระทรวงการคลังและกระทรวงสิ่งแวดล้อมมีความเห็นแตกต่างกัน     หรือกรณีรัฐบาลจะหมดวาระ กฤษฎีกาก็สามารถขัดขวางร่างกฎหมายที่ตนไม่เห็นด้วยโดยถ่วงเวลาไว้ เช่น ร่างพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ซึ่งจะเพิ่มความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

ที่ผ่าน ครม. ในสมัยรัฐบาลสุรยุทธ์ ก็ถูกดองไว้ทำให้ไม่แล้วเสร็จจนถึงขณะนี้ ส่วนเกมระหว่าง ครม. กับสภาผู้แทนฯ โดยทั่วไปไม่น่าสนใจนัก เพราะครม. กับสภาผู้แทนฯ เป็นพวกเดียวกัน เนื่องจากรัฐบาลคุมเสียงข้างมากในสภาฯ   เว้นแต่กรณีของ สนช. ซึ่งพบว่า สภาฯ และ ครม. มีความขัดแย้งกันบ่อยครั้ง โดยบางครั้ง ฝ่าย ครม. กลับกลายเป็นเสียงข้างน้อยในสภาฯ เช่นร่างพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์     

ส่วนเกมระหว่างคณะกรรมาธิการวิสามัญกับสภาผู้แทนฯ พบว่า โดยทั่วไป กรรมาธิการจะมีฐานะเป็น “บ่าว” ของสภาฯ แต่ในบางกรณีอาจมีความต้องการแตกต่างกัน จากการกำหนดโควตากรรมาธิการของพรรคต่างๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกับสัดส่วนคะแนนเสียงในสภาฯ หรือการมีกลุ่มผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง     ขณะที่เกมระหว่างวุฒิสภา ซึ่งถือเป็น “สภาสูง” กับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งถือเป็น “สภาล่าง” กลับพบว่า วุฒิสภาถูกออกแบบให้เป็น “บ่าว” ของสภาผู้แทนฯ จนมีฐานะลักษณะคล้ายกับเป็นคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนฯ จะยอมรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ปรับปรุงดีขึ้น ไม่อยากเสียเวลาในการรอต่อไปหรือไม่ต้องการสร้างความขัดแย้งกับวุฒิสภาเท่านั้น

ส่วนเกมระหว่างประชาชน ซึ่งเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายในฐานะ “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” กับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็น “ตัวแทน” นั้น พบว่า  สภาฯ จะยอมรับเฉพาะร่างกฎหมายที่มีความต้องการไม่แตกต่างจากของตนมากเท่านั้น  ซึ่งทำให้ประชาชนกลายเป็น “บ่าว” หรือ “ลูกไล่” ของสภาผู้แทนฯ อีกเช่นกัน   แนวทางเดียวที่ทำให้ประชาชนกลายเป็น”นาย”หรือ “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” ได้แท้จริงคือ การกำหนดให้นำร่างกฎหมายของประชาชนไปทำประชามติ หากสภาผู้แทนฯ ไม่รับร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอ หรือนำไปแก้ไขจนผู้เสนอกฎหมายยอมรับไม่ได้  แต่ทั้งนี้ ควรจำกัดการทำประชามติเฉพาะร่างกฎหมายที่มีการเข้าชื่อเสนอจำนวนมากเช่น 1 แสนคนขึ้นไปเท่านั้น