ถอดรหัสมติชะลอโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา

.....................................................

ถ้อยแถลงของ รมว.กระทรวงพลังงานเมื่อวันที่ 2 กพ. ที่ผ่านมาเรื่องการเลื่อนกำหนดโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่และเทพาออกไป 3 ปี ทำให้เกิดคำถามขึ้นในฝ่ายชาวบ้านผู้คัดค้านว่า ในทางปฏิบัติแล้วมติกระทรวงพลังงานครั้งนี้หมายความว่าอย่างไรกันแน่ ?

โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา ถูกผลักดันภายใต้แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าประเทศไทย พ.ศ.2558-2579 หรือแผนพีดีพี 2015 ซึ่งกำหนดให้โครงการฯ กระบี่ (800 MW) และโครงการฯ เทพา1 (เฟส1 ขนาด 1,000 MW) เข้าระบบในปี พ.ศ.2562 และ 2564 ตามลำดับ คำว่า "เข้าระบบ" ในความหมายของแผนพีดีพีก็คือโครงการได้ก่อสร้างแล้วเสร็จและมีการขนานไฟฟ้าเข้าสู่ระบบสายส่งไฟฟ้าโดยสมบูรณ์ ดังนั้นการชะลอโครงการ 3 ปีก็คือการเลื่อนกำหนดการเข้าระบบของโครงการออกไป 3 ปี ความหมายนี้ชัดเจนในตัวเองอยู่แล้วว่ารัฐบาลไม่ได้ชะลอเพื่อทบทวนโครงการ ดังนั้นกระบวนการจัดทำรายงาน EHIA และกระบวนการสร้างการยอมรับของประชาชนในพื้นที่จึงไม่มีการเลื่อน ชะลอ ระงับ หรืออะไรก็ตามที่เป็นข้อเรียกร้องของฝ่ายคัดค้าน

อย่างไรก็ตาม คำถามที่น่าจะสำคัญมากกว่าต่อมติชะลอโครงการครั้งนี้ก็คือ ทำไมรัฐบาลถึงยอมชะลอโครงการ ในเมื่อรัฐบาลอ้างมาตลอดว่าโครงการทั้งสองนี้มีความจำเป็นอย่างมากในการป้องกันไม่ให้ภาคใต้เกิดสถานการณ์วิกฤตไฟฟ้า?

ก่อนจะตอบคำถามนี้ ขอให้ย้อนรอยทบทวนลำดับเหตุการณ์ก่อนหน้า และพิจารณาสถานการณ์ต่อไปในอนาคตอันใกล้นี้ เราอาจเห็นคำตอบที่แจ่มชัดมากขึ้นว่า มติครั้งนี้คืออะไร และมีวาระอื่นใดซ่อนเร้นอยู่เบื้องหลังบ้าง

1. กระบี่-เทพา ไม่ได้จำเป็นเร่งด่วนตั้งแต่แรกอยู่แล้ว

ตามแผนพีดีพี 2015 กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองต่ำสุดตลอดแผนจะอยู่ที่ระดับ 24.6-39.4% ซึ่งสูงกว่ามาตรฐานที่กำหนดของ กฟผ. (15%) ไปสูงมาก แม้จะถอดโครงการกระบี่-เทพาออกจากแผนไปเลย กำลังผลิตสำรองก็ยังอยู่ในระดับที่มั่นคงเชื่อถือได้ไปอย่างน้อยอีก 10 ปีอยู่นั่นเอง ดังกราฟแสดงกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองในแผนพีดีพี 2015 ดังนี้

ที่มา : 1) แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2558-2579, สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน, 30 มิถุนายน 2558
2) กรณีไม่มีโรงไฟฟ้ากระบี่-เทพา เป็นการวิเคราะห์โดยกลุ่มจับตาพลังงาน

จากกราฟข้างต้นจะเห็นได้ว่า อย่าว่าแต่เลื่อน 3 ปีเลย ต่อให้เลื่อนโครงการกระบี่-เทพาออกไป 8 ปี (จาก พ.ศ.2562 ไปเป็น 2570) ก็ไม่ได้กระทบต่อความมั่นคงระบบไฟฟ้าในระยะ 10 ปีข้างหน้าแต่อย่างใด

แผนพีดีพี 2015 ถูกใช้มาจนเข้าสู่ปีที่ 3 แล้ว ทำให้เราได้เห็นอะไรบ้าง ?

ขณะนี้เรามีกำลังผลิตไฟฟ้าในระบบ (ณ สิ้นปี 2560) รวมทั้งสิ้น 42,433.25 เมกะวัตต์ ในขณะที่ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุด (พีคโหลด) ในปี 2560 อยู่ที่ 28,578.4 เมกะวัตต์ โดยแผนพีดีพี 2015 ระบุว่าพีคโหลดปี 2560 จะเท่ากับ 31,385 เมกะวัตต์ ดังนั้นหมายความว่าการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าของแผนพีดีพีคลาดเคลื่อนไปถึง +2,807 เมกะวัตต์ (เท่ากับโรงไฟฟ้ากระบี่ + เทพา1 + เทพา2)

นอกจากนี้ สถานการณ์ในปี 2560 ยังสะท้อนให้เห็นอีกว่า ระบบไฟฟ้าของเราในขณะนี้มีกำลังผลิตที่ไม่ได้ใช้งานมากมายก่ายกองถึง 13,855 เมกะวัตต์(กำลังผลิตในระบบ 42,433.25 เมกะวัตต์ แต่ใช้งานจริง 28,578.4 เมกะวัตต์) เกินกว่าพีคโหลดไปถึง 48.5% เงินลงทุนอย่างคร่าวๆ เฉลี่ยเมกะวัตต์ละ 40-50 ล้านบาท ภาระทางการเงินทั้งหมดนี้ ผู้ที่ต้องแบกรับไม่ใช่ กฟผ. แต่เป็นประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้า

ลองดูไปที่ภาคใต้ กฟผ.อ้างว่าการใช้ไฟฟ้าของภาคใต้เพิ่มขึ้นปีละ 4-5% แต่ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นคือ นับจากปี 2557 ที่พีคโหลดภาคใต้อยู่ที่ 2,467 เมกะวัตต์ ได้เพิ่มขึ้นเป็น 2,624 เมกะวัตต์ในปี 2560 คือเพิ่มขึ้น 157 เมกะวัตต์ในช่วง 3 ปี เฉลี่ยแล้วเพิ่มขึ้นปีละ 2% เท่านั้น

ข้อมูลเชิงประจักษ์เหล่านี้บ่งชี้ให้เห็นว่าข้อมูลของฝ่ายคัดค้านนั้นถูกต้อง หรืออย่างน้อยก็ใกล้เคียงความเป็นจริงมากกว่าข้อมูลของ กฟผ.และกระทรวงพลังงาน ดังนั้น สิ่งที่รัฐบาลควรทำจึงไม่ใช่การ "เลื่อน" โครงการ แต่จะต้อง "ทบทวน"
โครงการกระบี่-เทพา และทบทวนแผนพีดีพีใหม่เพื่อป้องกันการลงทุนก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่เกินความจำเป็น ซึ่งจะกลายเป็นภาระทางการเงินที่ประชาชนต้องแบกรับในระยะยาว

2. เตะหมูเข้าปากหมา

กำลังผลิตไฟฟ้าที่มากเกินไปดังกล่าวเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารนโยบายพลังงานต่างก็ทราบเป็นอย่างดี สะท้อนได้จากคำให้สัมภาษณ์เมื่อเดือนสิงหาคม 2560 ของนายวีระพล จิรประดิษฐกุล กรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งอดีตเคยดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) ที่ระบุว่า

"...ในช่วง 20 ปีต่อจากนี้ยังไม่มีความจำเป็นในการเปิดประมูลโรงไฟฟ้าใหม่แน่นอน แม้กระทั่งในส่วนกำลังผลิตใหม่ที่ กฟผ.ต้องรับผิดชอบก็ยังต้องปรับเลื่อนการเข้าระบบออกไปอีก ดังนั้นการปรับแผน PDP ที่กระทรวงพลังงานจะต้องดำเนินการในเร็วๆ นี้ถือว่า จะเป็นการปรับใหญ่ครั้งสำคัญเพราะปัจจัยที่เข้ามากระทบมีความซับซ้อนและแตกต่างจากในอดีตที่ผ่านมา เราต้องรื้อใหม่ทั้งหมด ตั้งแต่ ค่าพยากรณ์ ไปจนถึงความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลงไป..."
(ที่มา : เบรกประมูลโรงไฟฟ้า20ปี “พลังงาน”รื้อใหญ่แผนPDP, www.prachachat.net, วันที่ 16 สิงหาคม 2560)

แต่ทว่า ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว ฝ่ายทุนพลังงานสายพ่อค้าก๊าซก็ถือโอกาสแปรวิกฤติให้เป็นโอกาสจนได้ โดยยกอ้างการคัดค้านโครงการถ่านหินของประชาชนว่าเป็นสาเหตุให้โครงการกระบี่-เทพาล่าช้า ดังนั้นจึงต้องมีแผนสองมารองรับปัญหาวิกฤตไฟฟ้าของภาคใต้โดยการเตรียมแผนก่อสร้างโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติแทนในกรณีที่โครงการถ่านหินกระบี่-เทพา ไม่สามารถเดินหน้าได้ ซึ่งมาถึงวันนี้ คำว่า "โรงไฟฟ้าจะนะส่วนขยาย (โครงการจะนะ 3)" ก็ได้เริ่มปรากฏให้เห็นอยู่ในมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ครั้งที่ 2/2560 เมื่อวันจันทร์ที่ 15 พฤษภาคม 2560 แล้ว

กล่าวถึงเรื่องถ่านหินและก๊าซธรรมชาติ คงจำกันได้ดีว่าในช่วงหลายปีมานี้รัฐบาลชี้แจงกับประชาชนมาตลอดว่า ระบบไฟฟ้าของเรามีความเสี่ยงจากการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติมากเกินไป, ก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยกำลังจะหมด ฯลฯ ทำให้จำเป็นต้องกระจายความเสี่ยงด้านเชื้อเพลิงโดยการลดสัดส่วนการใช้ก๊าซธรรมชาติและเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าด้วยถ่านหิน และนี่คือเหตุผลหลักในการสร้างความชอบธรรมให้กับโครงการกระบี่-เทพา

ดังได้กล่าวไว้แล้วว่า ระบบไฟฟ้าของเราในปัจจุบันไม่ได้อยู่ในภาวะวิกฤต ทว่าตรงกันข้ามคือมีความมั่นคงมากเกินไปจนเป็นภาระทางการเงินแก่ประชาชนเกินควร แต่ตลกร้ายก็เกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลประยุทธ จันทร์โอชาที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จแต่ไม่มีความเข้าใจมากพอที่จะรู้เท่าทันเทคโนแครตพลังงาน กล่าวคือ ในขณะที่พูดมาตลอดว่าทิศทางนโยบายไฟฟ้าของเรานั้นจะต้องลดสัดส่วนการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติ แต่หลังจากประกาศใช้แผนพีดีพี 2015 มาได้เพียงแค่ 11 เดือน ในวันที่ 30 พฤษภาคม 2559 คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติก็มีมติเห็นชอบตามข้อเสนอกระทรวงพลังงานให้ปรับเพิ่มตัวเลขประมาณการความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติตามแผน Gas Plan 2015 จากระดับ 4,344 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน ปรับเพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 5,653 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวันในปี 2579

เหตุผลที่กระทรวงพลังงานใช้อ้างในเรื่องนี้ก็คือ เป็นการเผื่อไว้ในกรณีที่โรงไฟฟ้าถ่านหินไม่สามารถดำเนินการได้ตามแผนจำนวน 3,340 เมกะวัตต์ (กระบี่ 800, เทพา 2,000 และเขาหินซ้อน 540 เมกะวัตต์) อย่างไรก็ตาม เนื่องจากก๊าซธรรมชาติที่จะจัดหาเพิ่มนั้นคือการนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ดังนั้น แม้จะอ้างว่าเป็นแผนทางเลือก แต่สิ่งที่ตามมาจากการปรับเพิ่มตัวเลขประมาณการณ์ดังกล่าวก็คือการอนุมัติโครงการเพิ่มเติมภายใต้ "แผนระบบรับส่งและโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับการจัดหาและนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG Receiving Facilities)" ซึ่งมีบริษัท ปตท.เป็นตัวละครสำคัญในฐานะผู้นำเข้าก๊าซ LNG เพื่อจำหน่ายให้แก่โรงไฟฟ้าของ กฟผ.และไอพีพี

ข้อพิจารณาในที่นี้คือการนำเข้า LNG เพื่อป้อนให้กับโรงไฟฟ้านั้น โดยธรรมชาติแล้วจะต้องเป็นการทำสัญญาซื้อขายล่วงหน้าแบบสัญญาระยะยาวเพื่อเป็นหลักประกันเชื้อเพลิงแก่โรงไฟฟ้า และต้องมีการลงทุนก่อสร้างสถานีรับและแปรสภาพก๊าซธรรมชาติเหลวเข้าสู่ระบบท่อส่งก๊าซ ดังเช่น LNG Receiving Terminal ของ ปตท. ที่ก่อสร้างขึ้นที่นิคมฯ มาบตาพุด ซึ่งต้องลงทุนเป็นเงินจำนวนมาก

ในที่นี้จึงมีคำถามง่ายๆ ว่า ในความเป็นจริงแล้วเราจะสั่งนำเข้าก๊าซ LNG มา "เผื่อไว้" เฉยๆ ได้หรือ เพราะก๊าซ LNG ที่ว่านี้มีปริมาณมหาศาลขนาดที่สามารถใช้ทดแทนโรงไฟฟ้าถ่านหินขนาด 3,340 เมกะวัตต์ได้ คำตอบคือเขาไม่ได้คิดที่จะเอามาเผื่อไว้ เมื่อนำเข้ามาแล้วก็ต้องสร้างดีมานด์เพื่อขายก๊าซออกไป เมื่อถึงเวลานั้น เหตุผลข้อใหม่ๆ ก็จะถูกผลิตสู่สังคมเพื่อยกอ้างความจำเป็นที่จะต้องมีโครงการโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติโรงใหม่เพิ่มขึ้น โดยไม่เกี่ยวว่าโครงการถ่านหินกระบี่-เทพาจะสามารถก่อสร้างได้สำเร็จหรือไม่

3. ถ่านหินนั้นของตาย พีดีพีฉบับใหม่จะผลักดันโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติ ?

แผนพีดีพีนั้นถือเป็นแผนระยะยาว 20 ปี แต่ในความเป็นจริงแล้ว จากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา ในระหว่างปี 2550-2555 รัฐบาลได้ประกาศใช้แผนพีดีพีไปถึง 7 ฉบับในระยะเวลาเพียง 6 ปี เป็นแผน 20 ปีแต่ใช้จริงเฉลี่ยแล้วแผนละไม่ถึงปี ที่เป็นเช่นนี้เพราะดูเหมือนว่าแผนพีดีพีแต่ละฉบับนั้นต่างก็มีวาระซ่อนเร้นของตัวเองอยู่ เมื่อแผนนั้นๆ บรรลุวัตถุประสงค์แล้วก็จะมีการปรับปรุงแผนพีดีพีฉบับใหม่ เพื่อผลักดันวาระซ่อนเร้นวาระใหม่ต่อไป ยกตัวอย่างเช่น แผนพีดีพี 2007 (มิ.ย.2550) ที่นำไปสู่การเปิดประมูลโรงไฟฟ้าไอพีพี 4,400 เมกะวัตต์ทันทีในปีเดียวกัน จนกระทั้งมีการลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเสร็จเรียบร้อยในเดือน ต.ค. 2551 แผนพีดีพี 2007 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 2 ก็ถูกประกาศใช้ในเดือนมีนาคม 2552 โดยมีสาระสำคัญอยู่ที่การเลื่อนกำหนดเข้าระบบของโครงการไอพีพีที่เพิ่งเซ็นสัญญาไปเมื่อ 5 เดือนก่อน

อีกตัวอย่างคือแผนพีดีพี 2010 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 3 (มิ.ย.2555) ที่นำไปสู่การเปิดประมูลโรงไฟฟ้าไอพีพีเพิ่มอีกจำนวน 5,000 เมกะวัตต์ โดยครั้งนี้ระบุให้เป็นโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติล้วนๆ ทั้งๆ ที่รัฐบาลพูดมาตั้งแต่ปี 2552 ว่าการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติมากเกินไปมีความเสี่ยง การเปิดประมูลครั้งนี้นำไปสู่การลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าในช่วงไม่กี่เดือนก่อนที่ คสช.จะก่อรัฐประหารเท่านั้นเอง (ดังข่าวพาดหัวของประชาชาติธุรกิจวันที่ 11 กพ.2557 ว่า "กัลฟ์เจพีย่องเงียบเซ็นขายไฟ กฟผ. 2 โรงโกย 5,000 MW-ปิดประตูการเมืองเปลี่ยนขั้ว" เมื่อ คสช.เข้าสู่อำนาจก็ได้พยายามที่จะล้มโครงการนี้ โดยคณะกรรมการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐ (คตร.) ได้เข้าตรวจสอบกระบวนการเปิดประมูล แต่ก็สายไปแล้วเพราะบริษัทกัลฟ์ฯ ถือสัญญาอยู่ในมือ ทำให้รัฐบาลแพ้คดีในศาลปกครอง)

หลังจากนั้นมาก็เข้าสู่ช่วงของแผนพีดีพี 2015 ดังที่ทราบกันในขณะนี้ว่าเป็นแผนฉบับผลักดันโครงการถ่านหิน

ขณะนี้รัฐบาลได้เริ่มกระบวนการปรับปรุงแผนพีดีพีแล้ว และจากสัญญาณที่เห็นได้ก็คือ แผนพีดีพีฉบับใหม่น่าจะมีการเสนอโครงการโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติโรงใหม่เพิ่มเข้าสู่แผน ส่วนโครงการกระบี่-เทพานั้น รัฐมนตรีพลังงานท่านก็แถลงแล้วว่าจะไม่นำออกจากแผนพีดีพีฉบับใหม่

"ถ่านหินก็จะเอา ก๊าซธรรมชาติก็จะเพิ่ม" นี่คือวาระซ่อนเร้นที่อยู่เบื้องหลังมติชะลอโครงการกระบี่-เทพาออกไป 3 ปี แต่ประเด็นที่ยังต้องถอดรหัสก็คือแผนพีดีพี 2015 ที่กำลังจะกลายเป็นอดีตฉบับนี้ได้บรรลุวัตถุประสงค์ของมันแล้วหรือไม่ นั่นคือการผลักดันโครงการถ่านหินให้เป็นผลสำเร็จ เป็นไปได้หรือไม่ว่า หลังจากผ่านการประลองกำลังกับกลุ่มคัดค้านมา 3 ปี ณ วันนี้ กฟผ.มั่นใจแล้วว่าจะสามารถผลักดันโครงการกระบี่-เทพาได้สำเร็จ...

ใครจะไปรู้ เพราะคำตอบนั้นล่องลอยอยู่ในสายลมแถวบางกรวย นนทบุรี.