โดยหลักๆ แล้วมักถูกเสนอลักษณะ รัฐบาลร่วมของพรรคการเมืองหลายพรรคที่ไม่มีฝ่ายค้าน, รัฐบาลที่มีพรรคร่วมหลายพรรค (อาจมีฝ่ายค้านก็ได้ แต่มีน้อยมาก), การให้ความสำคัญกับ นายกฯ พระราชทาน นายกฯ คนกลาง หรือบุคคลที่เป็นที่ยอมรับทุกฝ่ายเพื่อพาประเทศออกจากทางตัน
แนวคิดนี้ไม่ใช่ “สูตรไทย” ที่เราคิดค้นขึ้นมาเอง โดย รศ.ยุทธพร อิสรชัย อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ให้นิยามกับไทยพีบีเอส ว่า
รัฐบาลแห่งชาติตามแบบต่างประเทศนั้น คือ “รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ” หรือ National Unity Government ซึ่งตั้งขึ้นมาในช่วงที่ประเทศมีสถานการณ์วิกฤตไม่ว่าจะเป็นภัยสงครามหรือภัยการเมือง แต่ประเทศไทยยังไม่เคยมี “รัฐบาลแห่งชาติ” ตามความหมายนี้
และความจริงที่ค้นพบ คือมีการเสนอแนวคิด “รัฐบาลแห่งชาติ” นับครั้งไม่ถ้วน ตั้งแต่สมัยที่ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ เป็นนายกฯ เรื่อยมาจนถึงยุครัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ (3 สมัย) แม้กระทั่งก่อนการรัฐประหาร ปี 2549 ก็มีข้อเสนอลักษณะนี้จาก พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ
ไทยพีบีเอสออนไลน์ สืบค้นข้อมูลการจัดตั้งรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ ที่เคยเกิดขึ้นในต่างประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่พบว่าจะมีรัฐบาลเฉพาะกิจลักษณะนี้เมื่อประเทศมีสภาวะวิกฤต เช่น ภัยสงคราม สภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ หรือความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งแต่ละเหตุการณ์มีจุดจบต่างกัน (อ้างอิงข้อมูลจากบทความของ กรกิจ ดิษฐาน เผยแพร่เว็บไซต์โพสต์ทูเดย์ วันที่ 15 เม.ย.2562)
- ญี่ปุ่น ปี 1894 ช่วงสงครามจีน-ญี่ปุ่น ครั้งแรก รัฐบาลและฝ่ายค่ายตกลงยุติการต่อสู้ทางการเมืองภายใน
- แคนาดา ปี 1917 ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 พรรคอนุรักษ์นิยมเชิญฝ่ายค้านร่วมรัฐบาลเพื่อแก้ปัญหาเกณฑ์ทหาร
- อิสราเอล ปี 1967 ช่วงสงคราม 6 วัน ระหว่างอิสราเอลกับอียิปต์
- กัมพูชา ปี 1993 ช่วงเปลี่ยนจากระบอบสังคมนิยมเป็นระบอบประชาธิปไตย
- สปป.ลาว ปี 1957 ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เกิดสงครามกลางเมือง ร่วมจัดตั้งรัฐบาลฝ่ายราชอาณาจักร ฝ่ายคอมมิวนิสต์ ฝ่ายเป็นกลาง
- อิตาลี ปี 2011 ช่วงวิกฤตหนีสาธารณะยุโรป รัฐบาลและฝ่ายค้านร่วมตั้งรัฐบาลแห่งชาติ
รัฐบาลแห่งชาติกับ “นายกฯคนกลาง”
ย้อนกลับมาที่ประเทศไทย ทุกครั้งเมื่อพูดถึง “รัฐบาลแห่งชาติ” มักถูกโยงเข้ากับตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ไม่ว่าจะเรียกว่า “นายกฯคนกลาง” “นายกฯคนนอก” หรือ “นายกฯพระราชทาน” ซึ่งประเด็นนี้ตำแหน่งเป็น 2 ส่วน
ส่วนแรกคือ รัฐบาลร่วมที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาเฉพาะกิจเพื่อภารกิจบางอย่าง ซึ่งประเด็นนี้มักไม่ได้รับความสำคัญเท่ากับส่วนที่ 2 คือ ตำแหน่งนายกฯ ที่ทุกฝ่ายจะยอมรับ
ดังนั้นข้อเสนอ “รัฐบาลแห่งชาติ” จึงถูกโยงเข้ากับข้อเสนอ “นายกฯ คนกลาง” ซึ่งรายชื่อผู้ถูกเสนอย่อมผูกโยงกับพรรคการเมืองและคนที่เสนอเป็นหลัก
เมื่อพูดถึง “บุคคล” ช่องทางที่มักถูกนำมาใช้คือบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ที่เปิดโอกาสให้ใช้ “ประเพณีการปกครองฯ” เพื่อทางออกของปัญหา เช่น มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2540, ปี2550
ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
ซึ่งมาตรา 7 ในอดีต ถูกยกมาอยู่ใน “มาตรา 5” ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 เช่นกัน อย่างไรก็ตามมุมมองต่อช่องทางในยังแบ่งเป็น 2 ด้านหลัก เช่น กรณีนายไพบูลย์ นิติตะวัน อดีตแกนนำ กปปส. เคยเสนอให้ใช้ มาตรา 7 เพื่อขอนายกฯ พระราชทาน ระหว่างเหตุการณ์ทางการเมือง ปี 2557
ขณะที่นักวิชาการอย่าง ศ.ไชยันต์ ไชยพร อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กลับมองว่า มาตรา 7 ในอดีต หรือมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ไม่ใช่การอาศัยพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการวินิจฉัยคัดเลือกบุคคลมาแก้ปัญหาทางการเมือง
แต่มาตรา 5 คือการกำหนดให้ “รัฐสภา” ร่วมกันหาทางออกตาม “ประเพณี” ในการปกครองตามระบอบประชาธิปัตย์
ซึ่ง ศ.ไชยันต์ ระบุว่ามี 3 ทาง คือ 1.ยุบสภา แล้วเลือกตั้งใหม่ 2.ไม่ยุบสภา แต่ตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย และ 3. ไม่ยุบสภา แต่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลแห่งชาติ เป็นรัฐบาลเฉพาะกิจไม่มีฝ่ายค้าน และทำหน้าที่เพียงช่วงเวลาหนึ่งเท่านั้น
ซึ่งเงื่อนไขท้ายสุดจะต้องตัดสินใจร่วมกันในการเลือกนายกฯ อย่างไรก็ตามก่อนถึงจุดนี้ รัฐสภาจะต้องผ่านการทดลองตามกลไกที่กำหนด รัฐธรรมนูญมาแล้วทั้งการเลือกนายกฯคนใน และนายกฯคนนอก
“รัฐบาลเฉพาะกิจ” ของประเทศไทย
รัฐบาล ศ.สัญญา ธรรมศักดิ์ และนายอานันท์ ปันยารชุน มีลักษณะเป็น “รัฐบาลชั่วคราว” ที่ตั้งขึ้นมาหลังจากประเทศมีวิกฤตทางการเมือง เพื่อร่างรัฐธรรมนูญหรือหาทางออกให้กับประเทศก่อนการจัดเลือกตั้งใหม่
ดังนั้นลักษณะพิเศษของรัฐบาล ศ.สัญญา และรัฐบาลนายอานันท์ จึงมีลักษณะคล้ายกับ “รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ” ที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ และมีโอกาสที่จะเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญปี 2560 หรือเงื่อนไขพิเศษอื่น ดังจะยกข้อสรุปรัฐบาลทั้ง 2 ชุด โดยอ้างอิงข้อมูลจากฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้าเป็นหลัก
รัฐบาล ศ. สัญญา ธรรมศักดิ์
การสืบทอดอำนาจรัฐบาลจอมพล ถนอม กิตติขจร ปี 2500 จนถึงยุครัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร และจอมพลประภาส จารุเสถียร ซึ่งมีการชุมนุมประท้วงของกลุ่มนักศึกษาและประชาชนเพื่อเรียกร้องรัฐธรรมนูญ แต่เกิดเหตุการณ์ความรุนแรงขึ้นช่วงวันที่ 5-14 ตุลาคม 2516
หลังเหตุการณ์ครั้งนั้นจอมพลถนอม และจอมพลประภาส เดินทางออกนอกประเทศไทย ขณะที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายสัญญา ธรรมศักดิ์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และองคมนตรี เป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 12 ของประเทศ ซึ่งรัฐบาลชุดนั้นมีพลเรือน 19 คน ตำรวจ 3 คน และทหาร 2 คน
ศ.สัญญา ธรรมศักดิ์ แถลงนโยบายพร้อมคณะรัฐมนตรี “สัญญา 1” มีสาระสำคัญที่การสัญญาว่าจะมอบรัฐธรรมนูญให้กับประชาชนภายใน 6 เดือน โดยรัฐบาลนี้เป็น “รัฐบาลชั่วคราว” และจะจัดให้มีการเลือกตั้งเร็วที่สุด ต่อมาได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติในเดือนธันวาคม ปี 2517 เพื่อร่างรัฐธรรมนูญ
รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน
หลังจากรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ที่มีพล.อ.สุจินดา คราประยูร รองประธาน คมช. เป็นแกนนำ ปี 2534 ได้มีการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อบริหารประเทศ ซึ่งพล.อ.สุจินดา ได้เชิญนายอานันท์ ปันยารชุน มาเป็นนายกฯ พร้อมกับจัดตั้งรัฐบาลที่มีรัฐมนตรีทั้งหมด 37 คน โดยมีภารกิจหลักคือการจัดการเลือกตั้ง รัฐบาลชุดนี้จึงมีอายุเพียง 1 ปีเศษ (2 มี.ค.2534 - 21 เม.ย.2535)
แต่ภายหลังการเลือกตั้ง พรรคที่มี ส.ส. อันดับ 1 คือพรรคสามัคคีธรรม ไม่สามารถสนับสนุนให้นายณรงค์ วงศ์วรรณ หัวหน้าพรรคเป็นนายกฯ ได้ พรรคเสียงข้างมากจึงผลักดันให้พล.อ.สุจินดา คราประยูร เป็นนายกฯ คนที่ 19 ทั้งที่ก่อนหน้า พล.อ.สุจินดา ประกาศไม่รับตำแหน่งนายกฯ จนนำมาซึ่งการชุมนุมทางการเมือง ปี 2535 เพื่อคัดค้านการเข้าสู่ตำแหน่งของพล.อ.สุจินดา จนในที่สุด พล.อ.สุจินดา ยอมลาออกจากตำแหน่ง
อย่างไรก็ตามพรรคเสียงข้างมากมีความพยายามผลักดัน พล.อ.อ.สมบุญ ระหงษ์ หัวหน้าพรรคชาติไทย (ขณะนั้น) ซึ่งเป็นพรรคร่วมรัฐบาล ขึ้นเป็นนายกฯแทน แต่นายอาทิตย์ อุไรรัตน์ รองหัวหน้าพรรคสามัคคีธรรม ในฐานะประธานสภาฯ กลับเสนอชื่อนายอานันท์ ขึ้นทูลเกล้าฯ เป็นนายกฯ แทน
โดยดำรงตำแหน่งครั้งนี้ รัฐบาลของนายอานันท์ อยู่ไม่ถึง 1 ปี (10 มิ.ย.2535-1 ต.ค.2535) เป็น “รัฐบาลเฉพาะกิจ” เพื่อจัดการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งรัฐมนตรีส่วนใหญ่เป็นรัฐมนตรีที่เคยดำรงตำแหน่งมาในสมัยแรก
เงื่อนไขการเกิด “รัฐบาลเฉพาะกิจ” มาจากสถานการณ์เฉพาะในแต่ละยุคสมัย ข้อเรียกร้อง “รัฐบาลแห่งชาติ” ที่บางกลุ่มส่งสัญญาณในขณะนี้เป็นเพียงความเห็นชุดหนึ่งเท่านั้น แต่ผู้ที่จะตัดสินใจคือรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วย ส.ส. และส.ว.
ขั้นตอนนับจากนี้จึงต้องรอจำนวน ส.ส. ที่ชัดเจนของแต่ละพรรค และให้ทุกฝ่ายได้ใช้วิธีที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญก่อน ไม่ใช่จำเป็นต้องตีตนไปก่อนไข้ และใช้เงื่อนไข “รัฐบาลแห่งชาติ” ในการแก้ปัญหาทุกอย่าง
เจษฎา จี้สละ ผู้สื่อข่าวไทยพีบีเอส